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面向中国的公共管理学:缘起、路径与展望
2019年08月02日 08:17 来源:《探索》2018年第6期 作者:李文钊 字号

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  作者简介:李文钊(1979- ),男,博士,中国人民大学公共管理学院教授,博士生导师,中国人民大学人文北京研究中心研究员。

  关键词:中国公共管理学/ 科学逻辑/ 情景逻辑/ 未来发展/

  内容提要:针对当前中国社会科学未来转向的讨论,我们提出以实践本土化和理论一般化为参照建构面向中国的公共管理学。这意味着要实现学科范式和实践关注的有效整合,打通理论与实践之间的鸿沟,处理好科学逻辑与情景逻辑之间的关系,对实践进行科学研究,让科学服务实践。对于公共管理学科范式而言,可以从微观、中观与宏观视角出发,以公共事务治理为主线,考虑时间因素和方法因素,建构一个基于行为、制度与秩序的统一框架,用于知识开发和积累。对于中国公共管理的重大问题而言,可以将党的领导、以人民为中心、决策、执行和监督、顶层设计与底层创新、组织、制度和秩序、城乡治理、公平正义、大数据与政务服务等作为研究重点,发展有中国特色的公共管理理论。与经济学、社会学、政治学等学者对于中国公共管理问题研究相比,公共管理学者在理论自觉、方法科学和学术共同体建设方面仍然需要努力。

 

  40多年前,文森特·奥斯特罗姆曾经指出,美国公共行政面临思想危机,以公共行政理论来指导实践不仅不会产生有益效果,而且还会产生负面影响[1]。为此,他提出了公共行政范式变迁问题,认为需要基于当代政治经济学的研究传统,用民主制行政来代替官僚制行政。文森特对于美国公共行政的反思,同样适应于当前中国的公共管理学甚至中国的社会科学研究现状,这也是任何一门学科面临的根本性问题,即理论与实践之间的关系问题。或者用哲学语言表达,这是认知和实践之间的关系问题。为此,无论是中国的政治当局,还是学术界都开始反思中国社会科学研究的未来走向,探讨中国社会科学与中国实践之间的内在联系。对于公共管理学科而言,经过30多年的恢复、重建和发展,目前正处于关键抉择时期,需要寻找下一步突破的方向[2]。围绕着中国需要什么样的公共管理学,我们提出一个超越本土化和全球化的思路,倡导面向中国的公共管理学,主张将科学逻辑和情景逻辑有机结合和双向互动,最终实现通过科学来提升治理质量的历史使命。

  1 中国需要什么样的公共管理学

  托克维尔在考察美国的民主时指出:“一个全新的社会,需要一门新的政治科学。”[3]11托克维尔的论述,非常敏锐地捕捉到了理论与实践之间的关系,强调当一个全新社会出现时,需要以新的科学来理解这一新现象。当然,理论与实践之间的关系比想象中更复杂。同样的实践,可以用不同的理论去阐述。同样的人,也可能去发现实践的不同方面和不同层面,使得对实践的认知存在一种“盲人摸象”的现象。这意味着,事实维度的重新发现,事实本身的再认识,都可以导致理论和观点的变革。因此,理论研究与其说是范式变迁的过程,不如说是不同范式不断被提出的过程。其中最有代表性的是历史学研究,不同的研究者去挖掘历史中的不同事实,以及用不同观点来重新认识这些事实,这使得历史总是被多样性理解和认知。

  托克维尔的洞见,同样适用于当前中国社会科学走向的争论。随着中国特色社会主义进入新时代,实务界和学术界都在思考如何建构新时代的中国特色社会科学。2016年习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上,指出了中国哲学社会科学发展的一些核心问题:坚持和发展中国特色社会主义必须高度重视哲学社会科学、坚持马克思主义在我国哲学社会科学领域的指导地位、加快建构中国特色社会科学、加强和改善党对哲学社会科学工作的领导。在这些内容中,尤其是如何加快建构中国特色社会科学,在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派非常重要。围绕着中国特色社会科学和话语体系建设,很多学科开展了讨论。公共管理学作为哲学社会科学的重要组成部分,也面临着如何建构有中国特色的公共管理学科问题。

  通过对社会学、经济学和公共管理学科等有关中国特色哲学社会科学的讨论,我们可以发现这些讨论都是围绕着经验和理论的本土性和一般性两个维度展开,可以形成社会科学研究的四种类型(如表1所示)。经验的本土性和一般性,主要是指中国经验是独特的,还是一般性的。理论的本土性和一般性是指理论是只合适中国情景,还是具有更广泛的适用性。第一种类型的中国社会科学研究(类型Ⅰ)强调中国经验和中国理论的本土性,这是最彻底的本土化研究范式代表,它主张依据中国特有经验,形成独特话语体系的中国理论。第二种类型的中国社会科学研究(类型Ⅱ)在强调中国经验独特性的同时,仍然主张用一般理论来进行叙事,试图发展具有国际理论的研究。第三种类型的中国社会科学研究(类型Ⅲ)在强调中国经验具有一般性的同时,仍然主张需要用中国话语来阐述,以形成中国理论。第四种类型的中国社会科学研究(类型Ⅳ)并不认为中国经验的特殊性,认为完全可以用国际上通用的语言和理论来对中国进行研究,中国经验只是理论的具体展现。这四种类型的研究,可以进一步划分为三类:一类是主张用本土理论来研究中国的本土经验和一般经验,第二类是不认为中国经验有特殊性,认为可以用国际理论来研究中国;第三类是在强调中国经验存在特殊性的同时,主张发展基于中国经验的国际理论。

  社会学研究者一直在思考中国社会学的本土化和西方化的问题,并且在倡导本土化和反对本土化方面有很多争论①。对于中国社会学的本土化,存在两种主要观点:一种是主张表1中的I类和II类,强调基于中国经验和情景,创立具有中国特色的本土社会学理论;另一种是主张表1中III类和IV类,认为本土化是一个伪问题,认为中国社会学研究仍然需要按照国际规范,本土化只是一种情景,这并不影响中国社会学研究的一般性特征。当然,对于如何实现中国社会学的本土化,不同学者之间存在争论。社会学家赵鼎新对于现有的本土化方式进行了总结。他指出:“习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的讲话发表后,国内学者们分别从中国社会问题导向、中国问题意识、中国方法、中国本土化概念及本土概念的国际化等方面就中国特色社会学话语体系的建构进行了广泛的讨论。”[4]他根据对美国实用主义社会科学范式的分析,认为一个中国特色的社会科学范式最根本的不是问题意识、概念意识和方法意识,而是本体论创新。为此,他提出一个基于道家时间观点的中国特色社会科学设想。而谢宇是社会学本土化的坚决反对者,认为社会学本土化是一个伪命题。他分别从议题本土化、应用本土化和范式本土化三个方面说明本土化是一个伪问题,认为中国社会学如果能够保持研究的规范性和情景性同时融合,社会学就会保持独立性和原创力[5]。对于如何将中国经验与一般性理论相结合,边燕杰提出了本土知识的国际概念化的命题,认为中国经验的国际表达核心是本土知识的国际概念化。他将本土知识界定为:“知识的内容是关于特定地域、特定时间、具有特定文化内涵、在特定社会结构约束条件下发生的人类实践活动。”[6]他据此以“关系社会资本”作为案例进行了讨论。

  针对本土化和国际化问题,经济学者基本上没有太大分歧,他们一般主张用现代经济学来研究中国经济现象,并且逐步达成共识。对此,田国强有清晰的阐述。他指出:“现代经济学的基本分析框架和研究方法是无地域和国家界限的,并不存在独立于他国的经济分析框架和研究方法,现代经济学的某些基本原理、研究方法和分析框架可以用来研究任何经济环境和经济制度安排下的各种经济问题,研究特定地区在特定时间内的经济行为和现象。”[7]正是因为经济学界很早就接受了现代经济学的分析框架,使得他们基本上对本土化或国际化没有太多的争论,大多主张表1中的II类和IV类研究。

  与社会学类似,中国的公共管理学在本土化和国际化的问题上也一直存在争论,本土化也一直是一种重要的观点和主张。随着建构有中国特色的学科体系、学术体系和话语体系提出之后,很多公共管理研究者开始在中国特色话语体系之下重新讨论本土化和国际化问题。娄成武和董鹏在公共行政学本土化的讨论中提出:“中国公共行政学本土化研究的内涵是指在批判借鉴西方公共行政学的基础上,结合中国公共行政实践所形成的系列理论和方法。”[8]他们对本土化的历史、背景、动因、使命和路径等进行了分析,提出中国本土化需要对西方知识进行中国化处理、中国现实问题的理论提升、中国传统的升华和吸收。蓝志勇在对中国公共行政学本土化研究的评论中,对“什么是本土化”的问题给出了令人信服的结论。他指出,西方理论未必没有中国基因,中国基因未必没有世界意义,公共管理研究应该追求“研究关怀中国化、理论实践一体化、研究思路多元化、研究方法多样化、研究风格朴实化、研究论证严谨化、研究逻辑科学化、研究语言通俗化、研究贡献国际化、研究评价公认化”[9]。周志忍也提出了国际化和本土化相统一的问题,认为从过程角度来观察,国际化和本土化是一个连续的有机体,“国际知识的引进和消化属于国际化,立足本土需求的外来知识的加工和新知识的生产属于本土化,本土知识的输出又属于国际化的范畴”[10]。刘鹏对中国公共行政学本土化进行了系统反思,提出了公共行政本土化的理由和发展阶段,重点对一些具有本土特色的理论进行了评述,如压力型体制、锦标赛制、行政发包制、行政吸纳社会、分级制政策试验等,并进一步提出了一个基于微观、中观和宏观的本土化路径[11]。薛澜和张帆则进一步从话语体系的角度重新提出了公共管理学科的本土化问题。他们认为中国公共管理学科话语体系的本土化建构实际包含着相互促进的两个方面:一是公共管理学科话语体系在非西方语境中的重新定位,二是公共管理学科话语体系在中国的本土化与发展[12]。由于他们借鉴了福柯的话语理论,从话语对象、陈述形式、概念形成和主题选择等哲学层面讨论了中国公共管理学科话语体系的本土化建构问题,这是当前最深层次的反思。

  通过以上分析,我们可以发现“本土化”一直是一个响亮的学科发展口号,但是其内涵与定义十分模糊。并且,本土化存在一个到底是实践经验本土化的问题,还是理论认知本土化的问题。社会学、经济学、公共管理学科等不同学者在不同时期进行了不同反思,除了经济学基本上达成了共识而强调本土化并不是一个很好的概念,社会学和公共管理学科则还存在很多争论。我们认为,如果遵循学科和科学的传统,就如谢宇所言本土化是一个伪问题,但是任何一门社会科学需要对本土问题给予关注,因而存在本土化的可能与需要。于是,对于公共管理学科而言,本文认为应该倡导面向中国的公共管理学,其核心是用科学的方法与公共管理理论体系对中国公共管理问题进行研究,实现理论与中国情景的双向互动。这意味着,我们认为中国的公共管理学科可能应该按照表1中的II和IV模式发展,一方面存在“中国经验”和“中国情景”,另一方面要用符合科学规范的话语进行陈述,以探讨中国公共管理的内在规律。接下来,我们将分别阐述建构面向中国的公共管理学的理由、路径与未来展望。

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姓名:李文钊 工作单位:

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