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从行政管理走向公共治理
2019年08月02日 11:18 来源:《中共福建省委党校学报》2010年第5期 作者:陈潭 刘建义 字号

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  【摘 要】公共事务的管理方式呈现从行政管理到公共治理的转变是社会发展的必然,表现出从 “垂直式”到“扁平式”、从“单中心”到“多中心”、从“压力型”到“协商型”、从“垄断性”到“民主性”等方面的趋势和特征。这是因为:一方面,市场经济的建立与完善及其引发的政治文明进步、公民意识觉醒等社会变革对政府管理提出了新的要求;另一方面,传统的行政管理体制所暴露出来的管理能力不足、管理绩效不高、管理队伍不行等问题对政府管理的合法性、合理性提出质疑。因此,转变管理思维、扩大公众参与、规范社会管理、明晰责权界限成为走向扁平化时代公共治理的路径选择。

  【关键词】行政管理;公共治理;公共参与;行政改革。

  【项目来源】教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目(NCET-07-0858)以及教育部社会科学研究重大攻关项目“加强和改进社会管理研究”(07JZD0026)。

  【作者简介】陈潭(1969-),湖南常宁人,政治学博士,中南大学政治学院教授、博士生导师;刘建义(1986-),湖南衡山人,中南大学公共政策与地方治理研究中心项目协理。

  自20世纪90年代以来,公共治理日益成为学术界关注的热点,并成为我国行政体制改革的基本目标。而随着改革开放的深化与市场经济体系的完善,全球化进程加快,信息网络普及,政治文明进步,“政府失灵”及“市场失灵”要求政府与市场加强合作,而非政府组织的兴起和公民社会的出现则对公共事务治理的公共性、透明性、科学性和民主性提出了质疑,资源有限性和传统行政体制的衰败严重制约了市场经济的进一步发展,建立现代政府公共治理体制成为社会发展的客观要求。

  一、超越行政管理

  所谓行政管理是指行政机关及工作人员运用国家权力对社会事务的一种管理活动,并直接或间接与国家权力相联系。公共治理则是指“在自组织理论的基础上,政府参与其中并起‘元作用’,政府与自组织形成互动型治理网络,共同谋求公共利益最大化的治理形式”[1],是一个上下互动的管理过程,合法性、透明性、责任性、回应性、有效性和法治构成其基本要素,[2](9-11)强调顾客导向和结果导向,以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事务,实质是建立在市场原则、公共利益和合法性认同基础上的合作。两者的区别在于:首先,行政管理的管理对象涉及到经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生等民众生活的方方面面;后者则强调经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等有限职能。其次,作为社会系统的一个重要分系统,行政管理系统高度组织化、层级化,在我国既体现为行政系统内部的中央政府与地方政府之间的上下级关系,也体现为行政组织与社会组织间的领导与被领导关系;而公共治理框架下,政府与社会公共组织之间界限清晰,协商合作、互动,政府的角色不是划桨而是掌舵,不是控制而是协调。再次,在我国,行政管理从其产生就打上了深刻的国家权力烙印,带有浓重的政务色彩,因此又可以称之为政务行政;而协调合作作为公共治理的本质特征,以公共福利或公共利益为目的,坚持管理主体的多元化、管理决策的民主化和管理途径的透明化。最后,实践证明,在政府行政中,形式主义严重,人治痕迹明显;而公共治理则注重管理战略战术的运用,严格遵循法律法规,具有过程发展与结果的可预见性。随着政府行政管理到公共治理的转变,我国公共事务管理将呈现如下发趋势:

  第一,管理模式的从“垂直式”到“平行式”。在我国,行政管理从一开始就打上了国家权力的烙印,形成中央权力为核心、行政命令为导向的自上而下的垂直管理模式,政务色彩浓厚,批条子、红头文件等成为政府行政的主要载体,中央与地方、政府与社会组织之间存在行政上的隶属关系;而进入公共治理时代,权力分配平行化,权力主体多元化,政府、社会组织、公民等协调互助,依法治理,科学决策,积极行政,呈现“一主多辅”的合作治理模式。

  第二,管理主体的从“单中心”到“多中心”。国家权力是一切行政管理活动的基础,计划经济时代,政府全能主义盛行,通过税收、政策等对经济发展与社会发展进行管制,公民、社会组织等受其领导与指挥;市场经济的发展和完善,打破了政府对社会事务管理的垄断,管制式治理失效,政府只管“该管的、能管的、管好的”,“不该管、管不好、管不了”的则分权交由社会组织与公民社会代为治理,政府与企业、社会组织形成了多领域、多核心的多中心治理模式。

  第三,管理路径的从“压力型”到“协商型”。传统的行政管理体制,层级分明,分工明确,上下级之间通过严格的命令、指示进行沟通,上级“重结果,轻过程”,下级为了完成任务而“不择手段”,将任务与指标层层量化,不断下派,最终根据完成指标进行政治、经济方面的奖惩,形成压力型执行体制;公共治理则要求政府更多的同社会组织、公民社会协商合作,一方面是因为政府与社会组织、公民是分工明确、界限清晰的不同治理主体,另一方面,政治文明进步,公民意识觉醒,政府失灵与市场失灵凸显了社会参与的重要性,社会组织、公民社会成为一股不可忽视的社会参与力量。

  第四,管理决策的从“垄断型”到“民主型”。我国的行政管理又可称之为政务管理,主要对象为同政府相关的各项事务,政治参与渠道缺乏,公民参与意识淡薄,政府几乎垄断了行政管理决策,虽然人民代表大会制度与政治协商会议制度赋予了社会力量一定的参政权力,但“先定人后选举,先拍板后通过”的表决模式不足以抗衡政府的强势;而随着社会事务复杂化,民众参与理性化,参与渠道多元化等削弱了政府、市场的社会治理、资源分配职能,在生产力进步、社会分工细化、全球化趋势的推动下,政府加强了社会参与力度,决策民主性提高。此外,官员腐败、公权力对私权利的侵犯等引致的政府合法性危机,也敦促政府不得不调整管理策略,提高管理决策的科学性、合理性与民主性。

  第五,管理职能的从“全能型”到“有限型”。“全能主义”是我国传统行政管理体制的显著特征,政府不仅负责经济建设、文化教育、公共卫生等大政方针的制定,也控制着商品价格的制定和日常生活的安排,虽然耗费了大量资源,但行政效率低下;因此,为了摆脱全能政府带来的资源浪费与机构膨胀,社会治理理论要求政府同社会组织、公民社会分工合作,政府只管“应该管、可以管、管得好”的,突出经济协调、市场监管、社会管理、公共服务职能,为社会进步与经济发展创造良好的宏观环境。

  此外,管理目标方面的从“政治性”到“公共性”、管理评估方面的从“效率”到“绩效”等也是行政管理到公共治理的变化趋势。

  二、走向公共治理

  治理理论兴起于20世纪80、90年代的西方发达国家,1989年世界银行首先使用了“治理危机”一词,之后“治理”被广泛应用于政治发展研究中,特别用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。[3](1)再往后,治理就从国际领域开始渗透进国内领域,从经济领域渗透进政治领域,并在上个世纪末兴盛起来,治理从此成为各国行政改革的一个指南。[4](81-86)

  从根源上说,“政府及其公共权力产生于人民的直接或者间接授权”,虽然各国人民授权的方式存在差异,但本质是一样的,即“人民对政府直接或间接授权是行政合法性的唯一来源和公共治理的前提”。从经济学角度来看,人民与政府之间是一种契约关系,它们之间相互依存,人民将所掌握的权力通过契约委托给专业管理人员,并对其进行监督;政府则通过代为行使国家权力,谋求社会福利,实现公共利益最大化。在这种关系下,人民通过“选举或遵从使政府获得合法性治理权力的基础,通过纳税给予政府经济支持……政府在获得公民的政治和经济支持的同时,必须按契约要求提供令后者满意的服务”[5]。这种权利与义务之间的互动密切了公民与政府之间的交流,巩固了政府行政的合法性。同政治权力一样,公共治理的权力也来源于公民直接或间接的授予,政府权力的运行必须“服务于公共利益,否则不具有权利的合法性。任何人都不可以用公共权利为个人、家庭以及小集体牟取利益。公共治理的实质是公共权利得到合法的行使和运用的过程,作为权利之源的公民自然具有监督和控制的权利,要求公共治理服务于公共福利的根本目的。”[6]

  同时,改革开放以来,我国经济建设突飞猛进,经济总量不断增加,社会现实的变迁对传统行政提出了挑战。一方面,社会经济水平提高,科学技术进步,社会分工细化,管理理念更新,经济全球化带动了政治、文化、军事等的国际化发展,信息网络的兴起与普及缩短了人与人、国家与国家之间的距离,联系更为紧密,民族国家范畴逐渐被打破,能源、环保、反恐等国际问题要求国家之间的合作解决,世界呈现一体化趋势。同时,全球化还推动了新公共管理运动的蔓延和社会治理理论的传播,为我国走向公共治理提供了理论依据。此外,公民社会、营利组织、非政府组织的崛起,作为一股不可忽视的社会力量,对政府、市场在公共事务管理中的作用提出了挑战,要求提高公共政策的回应性,扩大公共参与渠道,明确公民社会在公共治理中的地位和作用。另一方面,当前我国正处于社会转型时期,各种社会问题凸显,贫富差距拉大、利益分配不均、政府诚信降低、官僚政治腐败、政群关系紧张、环境污染严重、公共物品短缺,新的社会问题的产生对政府提出了更高的管理标准和要求。总之,经济发展带来的社会现实的变革,社会问题的产生,信息技术的普及,全球化趋势加强等都要求建立适应社会发展与生产力进步的新的公共管理制度,实现由“全能政府”向“有限政府”直至“服务政府”的转型,从一个社会经济发展的直接参与者变为一个间接管理者,为经济发展与社会进步提供政策、资源等支持。

  此外,尽管我国经历了多次体制改革,依然不能避免传统行政的衰落,主要表现为行政效率低下、资源分配不均、管理能力不足等,原因是多方面的:一是管理思维僵化,受封建专制的影响,在公共管理过程中,人治痕迹依然明显,全能主义仍然盛行,经济中心主义经久不衰,“大事化小,小事化了”的工作原则根深蒂固,而受官本位、政府本位、权力本位思想的影响,行政管制普遍存在,部门利益纠缠不清,具体表现为地方保护主义盛行和部门利益对公共利益的侵害,以河流治理为例,在“松花江镉污染事件”的处理中,污染源所在地吉林省不但不及时采取有效的防治措施,反而隐瞒消息,增加大坝水排放量,以期污染尽快脱离本省范围,从而致使黑龙江省因信息获知的滞后性而延误治理时机,酿成了松花江沿线城市的饮水危机。二是资源配置失灵,传统行政体制机构重叠、多头管理、职能交叉、权责不清、行政不严,影响了公共利益最大化目标的实现,“人们越来越深刻地认识到,仅仅依靠市场或者政府的行政命令、手段难以实现社会资源配置利用的最优化,而通过公共治理可以弥补政府和市场在控制和协调公共资源方面的某些不足”[7](35-39)。三是管理方式落后,管理手段单一,行政干预、政府管制等已经不适应社会发展的要求,法律法规的不完善和规章制度的滞后造成了经验管理的继续存在,严重制约了我国法制社会建设的进程。四是管理队伍不行,推行公务员考试录用制度以后,虽然我国公务员队伍建设成效显著,但与国外相比,仍然存在理论水平不够、业务知识不熟、工作理念不好、团结协作不行等问题,既打击了自己的工作积极性,又损毁了公众对公务员队伍的印象,形成一个“没信心——不认真——不信任——没信心”的恶性循环。五是社会监督缺失,在传统的行政体制中,民众参与意识淡薄,政治参与渠道缺乏,利益表达机制不健全,政策制定和管理决策的“黑匣子”现象严重,导致资源浪费,行政效率低下,不利于管理目标的最终实现。此外,政府职能“错位”、“缺位”、“失位”现象普遍存在,政府内部决策职能与执行职能不够透明,公众参与渠道狭窄等都致使传统行政体制走向衰落,要求建立一个权责清晰、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的现代公共治理体制。

  总的说来,社会管理的公共治理转化,既有其必然性,也有其偶然性:一方面,生产力的发展与科学技术的进步,要求建立现代政府管理体制,转变政府职能,扩展社会参与渠道,完善社会监督机制,清晰政社管理界限,权责明确,决策科学,结构优化,分工合理,监督有力,以适应社会发展的现实要求。另一方面,改革开放将我国与世界联系在一起,全球化趋势促使公共治理理论的普及,推动新公共管理运动的兴起,为我国构建现代政府管理体制提供了契机,促使我国政府机构改革走向扁平化时代的公共治理。此外,传统行政管理体制所存在的诸多问题如贪污腐败,政企不分,管理僵化等对政府管理提出了新的挑战,也成为社会公共事务从行政管理走向公共治理的重要推动力。

  三、构建现代公共治理体制

  中共十七大报告指出,“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧时间制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”这为我国行政管理体制的改革描绘了科学的蓝图,指明了方向,为建构现代公共管理体制奠定了坚实的理论基础。[8]而现代信息技术的发展和应用也促使社会管理体制进行改革,便利了信息的搜集、处理与传播,密切了管理主客体之间的沟通、反馈,加强了彼此之间的回应性和依赖性;同时,现代信息技术还增强了公民和社会在信息和知识方面的占有量,削弱了传统政府的优势地位,对垂直型单向度权力运作提出了挑战。信息高速公路、国际互联网络、多媒体等信息技术的应用,为公共治理价值的实现和将理念转化为一种现实的实践行动提供了技术支持,使现代公共治理体制的建立成为可能。[9](186-189)

  第一,转变管理思维,培养服务理念。传统行政管理强调人治,官本位、政府本位、权力本位作风严重,作为代理人的政府“反客为主”,不仅没有成为人民的公仆,反而成了作威作福的“老爷”,缺乏社会责任感。因此,需要政府及其工作人员调整管理思路,转变管理思维,从行政管制向社会服务转变,从权能无限向权能有限转变,从权力向责任转变,从人治向法治转变,确立公民本位、社会本位、权利本位的工作思想,树立现代、科学、民主的管理观念:一方面,要借鉴优秀企业的管理模式,引入竞争机制,坚持“顾客导向”,明确政府位置,构建政府、市场和公民社会组成的新的稳定的、分工合作的“新三元结构”,[10]()提升行政效率与社会回应能力;另一方面,加强廉政文化建设,强化职业道德培育,肃清公共治理环境,明确社会服务意识,切实履行政府“为人民服务”的宗旨。实现从“领导”思维向“服务”思路的转变是建立公共管理体制的前提条件。

  第二,培育社会组织,扩大公共参与。“现代政府不仅是公共事务的管理者,也是公共服务的提供者。哪些服务必须由政府提供、哪些服务可以由社会组织提供,这是政府职能和组织变迁过程中经常讨论的问题。由于政府决策是基于有限理性的决策,分权就是化解政府绝对理性危险的适当选择”[11](56-60)传统公共行政的弊病在于社会参与不足,具体表现为公民参政议政渠道匮乏,利益表达机制不健全,公共决策的政府垄断与政策执行的社会零监督等。因此,必须打破政府的管理垄断,强化社会参与:(1)扩展社会参与渠道,既要扩展社会民众的参政议政渠道,同时也要建立健全和完善群众利益表达机制和社会监督机制,比如提高社会组织及普通民众的人大代表比例等;(2)提升公民民主意识,培育社会民主氛围,政府要加强学校教育,提高国民基本素质,培育民众参政议政意识,调动民众参政议政热情,同时也要注意培育非政府组织等社会公共组织,强化社会参与、监督力量;(3)透明政府管理行政,打破政府决策、执行的“黑匣子”保护主义,公布政府财政预算结算,公开政策制定流程,阳光公务员录取政策及录取进程等,使整个政府管理透明化;(4)畅通信息沟通渠道,一方面打造专门政务信息发布平台,打破地方政府对惠民信息的垄断,另一方面,畅通底层民众意见表达渠道,确保管理部门能够及时、有效地倾听、解决普通民众的困难。此外,政府既要维持同社会公共组织间的协商合作关系,同时也要加强对社会公共组织的原则性指导与政策性扶持,弥补市场失灵,实现政府与市场之间的良性互动。

  第三,完善政策制度,规范管理手段。众所周知,计划经济体制下的我国政府“大包大揽”,政治管理,命令式强制行政虽然取得了一定成效,但不利于社会的可持续发展。因而需要弱化人治,强化法治,完善各种法律法规,“构建完整的公共权力制约机制的模式,包括以公民权利制约权力,以责任制约权力,以监督制约权力,以市场制约权力,以规则制约权力,以透明度制约权力,从而促使整个社会治理活动出现和谐公正的局面,达致善治的目标”[12]。此外,在科学技术进步与信息网络普及的背景下,既要加强专业人才的培养和引进,提升管理队伍素质,提高管理决策质量,还要创新管理手段,引入先进科学技术,利用信息网络平台,拓展信息搜集、沟通渠道,降低信息不对称,保障管理决策的科学性。通过制度与手段的结合,实现政策制定与决策执行的透明性、民主性、规范性,推进公共治理的科学化、合理化、合法化。

  第四,明晰责权界限,协调社会利益。“上帝的归上帝,凯撒的归凯撒”,通过法律明确界定政府、企业和社会公共组织之间的管辖范围与管理权限。“贯彻落实地区协调发展的战略思想,健全区域协调互动机制,打破行政区划的局限,促进生产要素在区域间自由流动”。[13](137-140)政府“不该管、管不好、管不了”的一律放权,交由专业的社会组织进行管辖,真正做到政企分开、政事分离,在不违背社会发展的基本原则下,划分“势力范围”,严格限制行政力量对企业、非政府组织的干预,充分激活社会组织与社会民众的能动性与积极性,保障各管理主体在各核心领域的话语权和决策权。这不仅体现为行政组织内部的权责明确,同时还要注意政府与其他组织间的责任共担。例如,在当前我国的河湖治理过程中,中央政府与地方政府之间需要明确各自的责任,中央负指导责任而不直接插手地方政府的治理,同时政府也不得将所有责任推给企业和其他社会组织。另一方面,政府还应该时刻牢记公共福利、公共利益的管理目标,拒绝部门利益代替公共利益,推进政府行为的目标导向性发展。(作者单位:中南大学政治学院,长沙410012)

  参考文献:

  [1][4] 曾正滋.何为公共治理[J].行政论坛,2006,(2).

  [2][3] 俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

  [5][6] 聂平平.公共治理的基本理念[N].光明日报,2004-8-18.

  [7] 钱海梅.公共治理的发展瓶颈及对策[J].探索与争鸣,2006,(4).

  [8] 陈潭.建立现代政府制度[J].人民论坛,2009,(20).

  [9] 聂平平、王章华.公共治理的基本逻辑与有限性分析[J].江西社会科学,2006,(12).

  [10] 包国宪、潘旭.“新三元结构”与公民社会发展——从政府体制改革的视角分析[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2007,(11).

  [11] 肖俊.超越官僚制:新公共治理的原则与架构[J].深圳大学学报人文社会科学版,2009,(6).

  [12] 沈荣华.行政权力制约机制[M.北京:国家行政学院出版社,2006.

  [13] 陈潭、于勇.新改革时代的统筹兼顾及其制度建设[J].理论探讨,2009,(3).

  

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姓名:陈潭 刘建义 工作单位:

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