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农村公共服务的自主供给困境及其治理路径
2019年08月02日 11:37 来源:《南京农业大学学报(社会科学版)》2011年第3期 作者:陈潭 刘建义 字号

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  摘  要:作为最原始的供给模式,农村公共服务的自主供给是指村社居民承担成本、主动参与到公共物品或服务生产提供的过程,表现为家庭自我供给、村民团队供给和村庄集体供给等。虽然其对政府、市场和志愿供给的补充有效缓解了农村公共服务供给匮乏的困局,但理性选择框架下的利益博弈和村社道德缺失、政府角色缺位等限制了自主供给作用的进一步发挥,存在资源浪费、供给不足、合作失败等困境,重塑乡村社会资本、完善服务供给机制、重新定位政府角色、变革农补发放模式等成为可能的路径依赖。

  关键词:公共服务;自主供给;利益博弈;理性选择。

  项目来源:国家社科基金项目“新农村建设中的公共服务供给体制研究”(06BZZ035)、湖南省社会科学“百人工程”委托项目及中南大学中央专项资金资助项目。

  作者简介:陈潭(1969-),湖南常宁人,法学博士,广州大学公共管理学院院长、教授、博士生导师;刘建义(1986-),湖南衡山人,厦门大学公共事务学院政治学博士候选人。

  一、农村公共服务供给的“第四条道路”

  “模式”之争是当前我国农村公共服务研究的基本图景,提倡“政府主导”模式者坚持“如果要为农民提供稳定而且低成本的公共物品,我们不仅需要国家投资,而且在国家不能直接投资,而需要农民自己组织起来解决自己的问题时,我们很难离开带有强制性的合法的‘政府性权力’”[1]。支持“市场主导”模式者则提出“农户及农户公共品需求的分化,为农户社区公共品受益及消费排他性的产生提供了基础,从而使得公共品的私人供给成为了可能”[2]。而在政府失灵和市场失灵的基础上,自愿组织被认为是农村公共服务供给的“第三条道路”,“个人会为自愿组织进行捐赠,且个人捐赠往往具有三大动机:一是个人经济利益,二是个人物质利益,三是个人精神利益”[3]。毫无疑问,三种模式各有利弊,但就当前中国农村现状而言,政府缺位的弥补与市场供给的发展仍需一个长时期的累积,而自愿组织的积弱抑制了其作用的发挥,因此,我们将寻求第四条路径——也是公共服务最原始的供给模式——自主供给。

  学界关于农村公共服务自主供给的研究还较少,一些人对自主供给的必要性进行了探究,戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为“使公益服务提供者对它们顾客需要作出灵敏反应的最好办法,是把资源放在顾客手里让他们挑选”[4];埃莉诺·奥斯特罗姆也证明人类社会中大量的公共池塘资源问题在事实上不是依赖国家,也不是通过市场来解决的,人类社会中的自我组织实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排[5]。在可能性方面,“尽管村庄居民间存在着相互关系结构的关联,但是居民因村庄‘缺乏分层和缺乏记忆’而逐渐成为原子化的个人,使得通过合作自主供给公共物品陷入不可能的困境”[1],张大虎却坚持“农村公共物品的自主供给,既不是主观想象的产物,也不是一种权宜之计,而是中国农村经济社会在经历了传统、改革发展后必然出现的结果”[6],且“富裕起来的农民能够合作解决农村地方公共产品供给”[7]。集体供给是农村公共服务自主供给的主流,关键在于农民合作,而“克服农民合作困境的办法,就是将追求个人利益最大化的行动者嵌入到社会结构中,使个人行动不只是受个人利益的驱动,而且受到社会、文化等诸方面软规范的约束”[8]。进一步说,“合作者的边际效用大于搭便车者的边际效用与合作者付出的成本之和”是自发供给成功的基础[9]。且就农村集体行动而言,“构建村庄选择激励机制、推动村民自治与决策民主、实施‘有偿’供给、构建小集团供给模式成为走出村庄公共物品供给的奥尔森困境的可能选择。”[10]

  然而,学界对自主供给的概念界定仍较模糊,缺乏一个一般性的、标准的、统一的、较为系统的论述。鉴于此,我们将在定义自主供给的基础上,结合农村公共服务自主供给实例,站在理性选择的视角系统分析我国农村公共服务自主供给的现状,并解答如下问题:(1)我国农村公共服务的自主供给有着怎样的历史沿革?(2)当前我国农村公共服务的自主供给生态怎样?(3)如何走出供给困境?(4)自主供给又有着怎样的未来景象?

  二、农村公共服务自主供给的时代镜像

  关于公共服务存在着两种不同的理解,“一种是广义的理解,它把政府的所有行政行为都视为公共服务。在这个意义上,所有政府机构都是公共服务机构,政府依法从事的各种活动都具有公共服务性质,公共服务成为了公共行政的代名词。另一种是狭义的理解,它把公共服务看做是政府的重要职能之一。在这里,公共服务专指公共部门运用公共资源提供的以满足社会成员的普遍需求为目的的服务行为。”[11]农村公共服务意指公共部门“为满足农业、农村发展或农民生产、生活共同所需而提供的具有一定的非竞争性和非排他性的社会服务”[12],如行政管理、科技传播、医疗卫生、技能培训、信息发布等,具有一般公共产品的基本特征:非排他性、非竞争性和不可分割性。作为乡村生活的重要组成部分,农村公共服务的自主供给一直存在,并随着乡村经济基础的变革而变迁。

  小农经济时代,“在地方财政过分集权中央的情势下,他们能用于地方建设与福利事业的款项,是相当有限的。”[13]尽管农民的公共消费欲望不强,但因农村公共物品供给未纳入政府财政预算,有限的公共服务主要依靠自给自足实现。而“传统农村之所以能靠合作实现自主供给,主要是因为传统农村社区是一个家庭生产经营和生活一体化的基本互动单位,是一个费孝通先生简明界定过的‘乡土社会’:自给自足是其内在的生活结构,缺乏社会流动和要素流动是其外部制度环境,以家族长幼秩序形成了权威结构,以‘差序格局’形成了利益分配格局”[14]。作为乡村管理主体的乡绅[①]仕族和权贵[②]拥有较高的村社威望,他们同时也是宗族领袖,从而能够利用村规族约将村民组织起来,调和村民矛盾,开展各种小规模的集体行动,如修缮水渠、巡夜等。而且族田等公共田产对满足村民基本生存需求有一定帮助,如“义田、学田、祭田、祖坟等”[15],义田成为扶养乡村鳏寡老人的重要支持,学田则资助族内读书人的日常开支。

  计划经济时代,政府掌握了所有的公共资源,通过分配生产、生活资料,安排民众的日常生活。在农村,从1958年开始,人民公社运动如火如荼,追求现实生活的“理想国”。在“一大二公”的人民公社体制下,所有的生产、生活资料统一划归集体所有,村民的日常消费都通过公社统一划拨,其日常生活亦由公社统一安排、调度,这些行政规划将村民的几乎所有活动纳入政府监管。这一时期,生产小队、大队、公社等构成了农村公共物品供给的主要框架,通过集体劳动取得了良好的成效,当前我国农村地区的主要灌溉设施即源于此,而农村合作医疗体系的建设则是我国历史上唯一一次农村社区的农村合作医疗的成功典范。然而,虽然“从表面上看,这一时期农村公共物品由人民公社和集体组织提供,其实质是供给责任被转嫁给农民,让农民对公共物品供给成本进行分摊:一种是物质成本,另一种是人力成本。物质成本的分摊主要通过各级集体组织筹集的管理费用,在水利工程、水土改良等公共建设中农民还必须贡献大量劳动力”[16]。当然,政府对社会生活的强制性干预不可能长久,加上“大锅饭”体制下的平均主义倾向,“磨洋工”、“搭便车”现象渐增,影响到了集体行动的质量。于是,在家庭联产承包责任制推行以后,这一政府强制型自主供给模式也走向了解体。

  市场经济时代,经历了“大锅饭”困境之后的我国政府调整农村发展思路,推广家庭联产承包责任制,改革人民公社制度,于20世纪80年代初确立了村民自治体制,村民成为村庄公共事务管理的参与者、主体,具有基本的利益表达与选举权。费孝通说,中国乡下佬“一说是公家的,差不多就是说大家可以占一点便宜的意思,有权利而没有义务了”[17]。“分家”后村庄公共事务的管理陷入集体行动的困境,为了应对新的社会现实,中央政府于2000年提出了村庄公益事业“一事一议”的决策制度,农村步入村民集体治理时代。在“一事一议”框架下,公共物品供给的筹资问题得到了良好解决,村民从理论上有了利益表达的制度依赖,在各类专业协会与自愿组织的辅助下,农村公共物品供给短缺得到了有效缓解。然而,“一事一议”同样面临困境,村民参与意识不强,社会监督不利,上级政府的过度行政干预等,都使乡村自治蒙上阴影。

  从宗族、乡绅等乡村精英主导下的自给自足到人民公社框架下的政府强制型集体供给,再到“一事一议”背景下的村民自治,我国农村公共服务的自主供给模式、内容与途径不断发展、变迁。通过对三者的比较,我们可以发现不同时期的农村公共物品自主供给呈现不同特征(见表1)。改革开放以来,政府的行政体制改革逐步深化,行政职能转变日益加快,政府、市场、社会组织、公民等将逐步转向“平等——合作”的合作伙伴关系。但处政府职能转变尚未成功,市场经济体系仍在建设的过渡时期,村庄公共服务的内生性供给(或自主供给)仍是继政府、市场、自愿组织之后的上佳选择。

  资料来源:崔义中、赵昕(2008),第60-63页。

  三、农村公共服务的自主供给困境

  农村公共服务的自主供给是“一种以农民为本,实现供给目标与农民需求、供给过程与农民参与、供给实施与农民监督、供给效果与农民评价紧密结合的有效供给机制”[18]。其作为农村公共服务领域政府、市场失灵的重要补充,能够有效满足农民的消费欲望,克服供给困境。一方面,鉴于公民意识的觉醒与参与热情的高涨,村民能更理性地表达利益需求,承担社会责任,实现村民自治;另一方面,虽然传统的邻里关系逐渐解体,但以契约为纽带的新的村庄社会关联[③]仍为村民合作提供了意识、文化保障,特别是村庄精英的重新崛起和乡村经济的发展、累积为农村公共服务的自主供给奠定了人才、经济基础。

  然而,理想与现实之间永远存在差距,自主供给并没有带给我们预期的惊喜,农村公共服务的供给困境依然存在。理性选择理论指出“理性行动者趋向于采取最优策略,以最小代价取得最大收益”[19],而个体偏好的异质或同质则构成了村民利益博弈的基础,主要表现为两个方面,“一是同一利益关系中的两个利益主体之间存在差别,二是同一利益关系中的两个利益主体对于同一利益客体都有要求”[20](如图1)。据此,我们将自主供给分为三个途径:首先,基于利益偏好的异质性,村民往往选择符合自己利益需求的公共服务或策略,而这构成家庭自我供给的理论基础,也是最基本的自主供给途径;其次,在利益偏好同质的基础上,村民会采取合作策略,通过集体行动达成共同目标;第三,在利益偏好同质和异质的共同作用下,一部分有共同利益的村民会组成小团体,另一部分人又会组成另一个小集体,这些小集体间的利益目标不相一致。

  图1. 横向利益关系中的利益博弈

  纵观我国农村公共物品供给体制的历史轨迹,家庭自我供给是指以家庭为单位,根据生产、生活需求自我提供小规模公共服务的过程,如私人购买水泵进行灌溉,个人购买电脑查询信息等;村民团队供给则是具有相同利益偏好的村民组成临时团队提供有限范围[④]的公共物品的形式;村庄集体供给则是在村庄自治框架下,全体村民参与,服务于集体利益的公共物品供给模式,主要体现为“一事一议”的议事体制。就当下我国农村现状而言,三种模式依附存在,生态各异。

  1.“各自为政”:家庭自我供给模式下的资源浪费

  就整体布局而言,公共物品供给不足是当前我国农村公共服务供给中存在的一般镜像,但局部亦存在资源浪费。资源浪费是指因资源的未充分利用或过度消费性使用造成的损失,如沼气池中发酵的秸秆本可用于沤肥却被直接焚烧;为了修路而侵占良田,等等。这种因资源配置机制不合理、利用技术不成熟等而造成的资源浪费普遍存在于家庭自我供给模式中。与一般供给不同,该模式将总目标分为多个子目标,在完成子目标的基础上满足公共需求(如图2):对于某种公共服务X而言,Xi表示不同农户在服务X范畴内的不同选择,X=∑Xi(i=1,2,…)。以有限电视节目供给为例,与城镇统一安排不同,村庄主要依靠农户独立购买卫星接收器接收节目,X=有限电视节目,Xi表示村民按照各自的需求偏好购买的不同品牌、不同价位或不同等级的卫星接收器,如A喜欢XX品牌,B希望能够接收80个频道,C愿意价格便宜点,等等,则全村有限电视节目供给总目标通过私人购买卫星接收器实现了。

  虽然家庭自我供给能够有效满足村民需求,但其所支出的成本却高于甚或远远高于政府或市场供给,即本来每户只要掏100元能干成的事情,现在却要每户掏500元才能实现。这对资源本来就稀缺的农村而言,是一种典型的资源浪费。

  我们所调研的Y村七组现有农户25户,110余人,处于该村中等发展水平,到2009年全组共有农用电动机或柴油机[⑤]20台以上,并私人购买了小型农用收割机,有效缓解了该组的旱情和收割不及时难题。当问及为什么该类设备几乎家家都有时,有的说“为了方便”,有的人“不想麻烦邻居”,还有的人“觉得好用,且经常要用,就买了”,此外,“周边的人家都买了,就也买了”也是原因之一。巧合的是,该村的“村村通”工程2007年在七组遭遇集资困境,有路基没路面的状况一直延续至今。我们可以清楚感觉到,家庭分散供给虽然缓解了农村公共服务供给不足难题,但造成的资源浪费也是巨大的。20多农户有20多台电机,如果政府或村民自己能够进行有效协调、调度,较少的电机足以解决灌溉、收割问题。据2009年统计数据显示,我国农民年人均收入首次突破5000元,以一个标准的五口之家计算,排除老人、孩子等非劳动力,该家庭一年收入也就万余元。该年普通农用发动机的价格在1000元左右,普通小型农用收割机的价格为3到5万。也就是说,该组农用抽水、收割的总支出在5万以上,而如果将这笔钱用于修缮水渠、统一购买农用机械,将能使整个水渠基本覆盖到户,并实现收割业务外包,从而将剩余的资金用于购买其余的生产、生活资料。造成该局面的原因,一方面源于农村经济水平的提高,农民有钱且愿意投资,况且“谁有钱,谁家好看,谁就有面子”的传统意识引起了新的“面子保卫战”,为了“面子”而造成的资源过奢是当前农村地区仍然普遍存在的社会现实。另一方面,基层组织在社会事务管理方面严重缺位,不能很好地调动农民的参与积极性,也不能有效整合已有的村社资源,如分批次合理安排抽水、收割日程等,造成资金等稀缺资源的流失和浪费。

  2.“志同道合”:村民团队供给模式下的杯水车薪

  管理学中,组织定义为“为了实现既定的目标,按一定规则和程序而设置的多层次岗位及其有相应人员隶属关系的权责角色结构”。而在中国农村这个缺乏有效组织的地方,总有一些志同道合的村民为了某个共同的目标或某种共同的利益,通过“拜把子”“按手印”等方式结成一个小团队,实现资源共享,解决那些个体解决不了的问题。

  [案例1] 通电的故事[⑥]

  1993年,地方政府筹集财力把高压输电线路架到了NT村村口,但村内的线路、变压器之类的设备需要村里来承担。这时候的村委会已经不再拥有集体资源,也很难向所有的村民进行集资,所以长期以来都无法解决这个问题。1994年春节,有3户人家(分别是做钢材小生意、建筑、家里有工资收入的富户)自发地合作,共同出资出力,购买了一些必用的设备解决了这个问题,随后一些村民也交了一些钱参加进来,但有些村民认为他们的收费太高或者与他们的邻里关系有问题,再加上变压器的容量太小,所以仅解决了20多户。但是他们的做法影响了其他人,另外一些人在他们的影响下,也采取了类似的解决方式——自由组合,这样下来,一个行政村共有7个变压器,电费也又高有低,这种非制度化的供电解决模式造成了经济上的浪费。

  在村庄公共服务领域,小范围的团队协作俨然已成为介于个人提供与集体供给之间的最重要选择,传统的“换工”“出工分”,现代的“入股”“融资”等都是该种模式的代表。最初,数个有着共同需求的村民组织起来,按照一定比例出资出力;当周围的人看到这样一种方式成功达到了目的时,一部分人也联合起来,形成又一个小团队,而另一部分人会选择直接加入前一团队;最后的结果是,一个行政村出现多个提供同一公共服务或物品的小组织,就像拼图游戏一样,基本满足了村民公共消费需求(见图3)。

  通过分析案例1,我们发现,团队的价值在于能够有效整合社会资源,集中力量办大事。虽然大家都有改善输电线路的需求与愿望,但村委会的弱势与村民集资的困境抑制了这一共同目标的实现。于是,村里的3户富裕人家基于共同的目的自发组织起来,“共同出资出力,购买了一些必用的设备解决了这个问题”,而当“一个行政村有7个变压器”时,该村的用电需求也基本得到满足。但正如案例中所描述的,相对于整个村庄集体而言,受团队资源有限的制约,一个变压器也“仅解决了20多户”。

  团队供给的这种有限性表现在两个方面:首先,鉴于团队明确的目的性,使得服务或物品的供给呈现单一化特征,如Y村的舞狮队只能进行舞狮表演,这说明要切实满足村民的消费需求将要成立各种各样的小团队,而这在利益偏好不同的村集体内部是不现实的;其次,团队规模较小,能够调用的资源和提供的服务总量相对有限,“变压器的容量太小”,虽然满足了小范围内的消费需求,但同整个集体需求比较而言,只能是杯水车薪。况且,小团队加入的门槛较高,如案例中的3位核心成员皆为该村的富裕户,对于大多数农民而言“收费太高”;邻里关系的不和谐也会影响到该模式正常作用的发挥。最关键的问题在于,该类团队形成于相互之间的信任与口头协定,具有不稳定性,不受法律保护,完全依靠道德约束不足以确保长期效益的形成,运作不当容易影响邻里关系与社会秩序的稳定。这种非制度化的供给模式容易产生重复建设,造成经济浪费。

  3.“你争我夺”:村庄集体供给模式下的合作失败

  传统理论认为,集团会在必要时会采取行动以增进它们的共同目标。但奥尔森指出:“尽管集团的全体成员对获得这一集团利益有着共同的兴趣,但他们对承担为获得这一集团利益而要付出的成本却没有共同兴趣”,因而“有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[21]。这一结论在村庄社区同样适用。“受小农经济的制约,农民最大的理性是满足生存的需要,为此农民对于直接有助于生存与生产的公共产品,如农田水利设施、农机用具、农产品市场行情等会真实地表达偏好,而对于与生存、生产无关的具有较强外部效应的公共产品则会表现出默然的态度。”[22]况且,“农民不是根据自己实际得到的好处来计算,而是根据与他人收益的比较,来权衡自己的行动,这就构成了农民特殊的公正观:不在于我得到多少及失去多少,而在于其他人不能白白从我的行动中额外得到好处。”[1]村民的这种理性会引致村庄集体行动的非理性结果。

  [案例2] “烂尾路”的民众话语

  Y路是国家“村村通”工程项目,按照国家政策规定,只有在村庄自身修筑路基之后,政府才会注资铺设水泥路面,Y路正是在这样一个背景下动工修建的。2007年3月20日,Y路一期工程启动,通过政府资助、村庄精英捐赠、村民集资等方式修建好了路基,并于同年7月19日竣工通车。按照施工计划,经过七组的二期工程应该随即启动,但事实是二期工程因种种原因陷入了“烂尾”困境,尽管一到下雨天路面就泥泞不堪,但村民仍然不提修路之事。

  村民A:挖路基的时候填了我一半的池塘,又挖了一块菜地,现在田地本来就少,但村里没有任何说法,还要我掏钱,除非从别的地方补给我一块土地,不然我是不会出钱的。

  村民B:修路当然是好事,但新修的路离我家比较远,好处不大,况且我家也没有车。当然,如果大家都出钱了,我也会出点的。

  村民C:我们组车子少,用路的地方较少,主要是为了下雨天路好走点。二、三组的车子多,经常走这条路,也没见给我们组带来什么好处。现在村里要修路,如果他们不出钱,以后坏了还要我们修,我们又不是傻瓜。

  村民D:以前我要把水渠修到我家田旁,而且还愿意多出钱,其他人不肯。现在修这路又不经过我家,修不修都无所谓。

  村民E:出钱没关系,反正路从我家前面过,说不定以后儿子还要买车,有条好路当然好些,主要是现在没人牵头。

  俗语云“要想富,先修路”,修路是利国利民的重要工程,也是发展乡村经济的基本条件,按理说所有村民都会积极响应,但事实却是村庄公路陷入了集资困境。在当下乡村,“原子化”的个人有着独立的利益偏好,这种偏好的分散性对村庄集体行动产生了重大影响。我们以Ci表示单个村民应该承担的供给成本,Pi表示单个村民获得的供给好处,Ai表示单个村民的供给收益,则

  Ai=Pi-Ci

  案例显示,农户A认为自己付出的成本太大,即Ab= Pb (Pb=交通便利)- Cb (Cb=分摊的成本+一半池塘+一块土地)<0,从而坚持先补偿后出资;村民B选择观望,因为“新修的路离家较远,好处不大”,即可能Ca与Pa相差不大;村民C以外面的人开车却不掏钱为理由拒绝集资,因为,在他看来,那些开车的人不出一分钱但享受了同样的服务,心里不平衡;农民E是愿意集资的,因为他的收益Ae将明显大于0。由此我们可以发现村民对修路持四种不同的态度:当Ai<0时,不愿出资;当Ai=0时,无所谓;当Ai>0时,愿意出资;而当Ai<Ai+1时,会出多少。正是村民的这些选择构成了村庄集体博弈的基本图景:他们或者“搭便车”,或者袖手旁观,或者拒绝参与,或者积极响应,特别是“大家出我才出”已然成为村民拒绝合作的“口头禅”。村民间这种围绕利益分配而进行的博弈容易导致一个非理性的结果,“烂尾路”的事实就告诉我们,在缺乏外部强制与自愿的情况下,村民合作基本上面临失败。合作的目的在于实现预期目标,而没有达到期望值都是失败的,只是程度不同而已,或者现状有了改善却低于预期,或者现状没有任何变动,又或者破坏了现状变得更糟。就像案例中所展现的,虽然大家都知道硬化路面更好,却因为利益分配的“你争我夺”而使集资不了了之。

  四、走出村民自主供给困境的路径选择

  利益分配是政治生活的基本内容,以自主供给为代表的农村公共服务供给则是底层政治生态的重要表征,也是基层民主建设与政治参与的重要场域。在缺乏对权力争夺的积极性的同时,农民对权利的保护与自身利益的追求成为其政治参与的切入点,而农村公共服务的自主供给则给了他们踏上政治舞台的机会。然而,“在世代相处、低流动性村庄共同体的完全信息迭演博弈情景下,农民处于被乡村干部主动建构与控制的狭窄选择空间中,农民在村庄公共政治生活的个体行动不得不把选择目标带来的结果与如何进行选择带来的结果综合起来考虑,表现出策略性表达与认可的失语状态,而这正体现出了农民在国家制度有限介入与非正式规则盘根错节的‘双轨制’语境下的乡村社会的生存理性与行动逻辑。”[23]因此,基于维护村民主体决策地位,强化其政治参与积极性,推动新农村建设的重要意义,我们需要恢复自主供给作为政府、市场、志愿组织之外最重要、最可靠的村庄公共服务供给路径选择。我们认为应该从以下几个方面入手:

  首先,重塑乡村社会资本。乡村社会资本“能够提高村民的集体行动能力,农民可以利用它来解决一些单凭个人力量无法解决的问题”[16]。然而,邻里关系的疏远、宗族关系的弱化、文化习俗的流逝、精英威信的崩塌等标志着传统乡村社会资本的消散,而新的契约型社会网络仍未成形,从而削弱了社会资本在整合村社资源、规范村民行为、推进集体行动方面的作用。因此,重塑乡村社会资本将撮合村民合作,有效推动村庄公共服务的自主供给。第一,重塑乡村精英的村社威望,“研究发现,一方面,村民总体上对群体性活动尤其是涉及村落公共事务的活动信心不足;另一方面,村民对各类精英的期待与精英现实之间存在落差,村民对现有精英的信心不足,并在一定程度上期待不同类型的自生性精英。”[24]因而,一方面要培育乡村精英的公共责任意识与服务意识,树立其在村民间的非正式权威;另一方面要突出乡村精英在公共事务管理中的主导作用,成为意见领袖。第二,培育乡村公共精神,重构乡村伦理,形成村社道德舆论,强化村民间的相互信任和自我监督,特别是打造现代乡村声望体系,以“面子”的形式束缚村民的投机行为。第三,培育乡村社会资本的外部网络,鼓励村民走出村庄建立广泛的外部联系,强化内外部网络之间的信息交流与资源共享,吸引外部资源,摆脱“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。第四,革新村规民约,废除滞后的行为规范,补充新的法律制度,构建资本流动的制度保障。

  其次,完善自主供给机制。如果说社会资本是推动自主供给的非正式动力,政策制度则是促进自主供给的正式动力。自主供给是乡村公共服务最原始的供给模式,但随着社会客观的变迁,这种古老的模式已不适应新的社会需求。因此,要复活这种模式,需要与时俱进,完善当前我国农村的自主供给机制。第一,构建科学、合理的农民利益表达机制,激起村民的公共参与意识,“愿发出声音,且能发出声音”,通过政策制度,确保村民需求的合法表达,消除“信息不对称”带来的供给需求不对等困境。第二,构建科学、合理的供给决策形成机制,在提高村民参与意识的基础上,强化村民在供给决策中的主体地位,变传统的“供给决定型”决策为“需求决定型”决策,确保村民利益的程序表达。第三,构建科学、合理的监督管理机制,聘请村里威望高、办事公正、有一定经验的村民担任监督管理人员,积极履行监督职责,严格审查集资、决策、落实、核查等环节,杜绝搭便车、挪用公共物资等违规行为的发生。第四,构建科学、合理的意见反馈机制,调动村民的参与积极性,拓展意见反馈渠道,并规定严密的村组织回应时间、回应程序、回应标准等,及时解决自主供给过程中存在的问题。

  再次,重新定位政府角色。提供公共服务是政府的基本职能,也是政府合法性的重要载体。而随着行政体制改革的深化与新农村建设的推进,传统的管理行政需要向现代的服务行政转变,明确政府、市场、组织、公民间的合作关系,确立政府的主导地位。首先,主体职能,重构中央政府与地方政府之间的财权与事权关系,增加政府对基层公共服务供给的投入,保障农村公共服务的物资供给。其次,服务职能,基层政府需要构建与完善农村公共服务供给体系,通过制定相关法律法规等为农民参与农村公共服务供给提供良好的制度环境,为自主供给保驾护航。再次,引导职能,政府要充分发挥公共事务治理的先锋作用,对农村公共服务需求及时作出反应,适时进行农业科学技术指导和财政扶持,特别是在供给陷入僵局时,政府应该动用财政等手段,撬动更大村社资源的投入。最后,调控职能,政府应该协调不同供给主体之间的关系,整合村社资源,特别是饮用水供应、有线电视信号提供等个性化服务的整合,防止有限资源的过度浪费。

  第四,变革农补发放模式。2006年1月1日始,农业税条例正式废止,结束了我国农民缴纳皇粮的历史,同时开启了国家大量补贴农业的新时代。新的农业补贴政策包括增加农民种粮补贴、提高粮食最低收购价格、增加农业机械购置补贴等多项内容,遵循专款专用原则和直补到户原则,按照早、中、晚稻和小麦每亩10元、15元、15元、10元的补贴标准将农业补贴直接拨到农民私人账户,减少了农业补贴发放过程中的挪用、克扣、侵占的可能性。然而农业税的取消切断了集体收入的主要来源,集体建设因缺乏资金而陷入困境。因此,在自主供给框架下,我们可以适当变革农补发放模式,变直接补助为间接补助、直接补助共存模式,在不同地域,调整集体与私人的分享比例,这个比例可以为1:9,或2:8,或3:7等。一部分补助先发放到集体账户再通过公益项目的方式返还于农民,而剩下的则直补到农民个人。集体部分实行专款专用,以各类专业协会为载体,如农村用水协会、老年协会、文化协会等等,遵循“一事一议”的民主决策原则,由全体农民决定集体资源的使用途径,确定该部分资金在灌溉、农业技术、技能培训、道路修缮等领域的分配比例,实现集体部分的返还于民。这种模式的关键在于分享比例的确定和对“源于民,用于民”原则的坚持。

  最后,我们想说,“麻雀虽小,五脏俱全”,个案研究固然具有其特殊性,但其作为类似社会现象的缩影又具有重要的典型意义。同时,我们还想说明的是,供给只是农村公共服务主题的一个环节,要加强对乡村公共服务的系统研究,仍需要我们从分配、消费、维护等角度进行更深层次的探讨。而这也应该是农村公共服务研究的题中之义。

  注释:

  [①] 乡绅(乡官)包括所有地方上的现任(告假在籍)、解职、致仕或候补的官员,有功名的进士、举人以及汞、监、生员,加上他们的家属。详见傅乐成主编,《中国通史·明清史》,九州出版社,2010年版,第200页。

  [②] 即村庄精英,主要是指地方地主阶层、退休官员及考取了功名的读书人,都后来拥有特殊手艺的工匠也逐渐成为村庄精英。

  [③] 从结构层面看,村庄社会关联是指村庄内部村民因为地缘关系、血缘关系、互惠关系、共同经历以及经济社会分层产生的社会契约关系和权威—服从关系等等,所接触的人与人之间联系的总和。详见贺雪峰、仝志辉,论村庄社会关联——兼论村庄社会秩序的社会基础,中国社会科学,2002年第3期,第124-134页。

  [④] 这里的范围比单个个体要大,比整个行政村或自然村级范围要小,一般受益农户为十几、二十户。

  [⑤] 一般具备农业灌溉、收割等功能,是当前农村普遍存在的小型农用机械之一。

  [⑥] 范文娟:《乡村社区性公共物品自主供给的社区基础》,《合肥学院学报(社会科学版)》,2010年第3期。

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