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集体行动、利益博弈与村庄公共物品供给 岳村公共物品供给困境及其实践逻辑
2019年08月02日 14:27 来源:《公共管理学报》2010年第3期 作者:陈潭 刘建义 字号

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  摘  要:公共物品供给匮乏是当前村庄发展中所直面的现实问题,成为阻碍新农村建设的基础性因素。但传统政府供给职能的萎缩和市场供给有限形态的存在,使得以“一事一议”为代表的村庄集体供给成为重要补充,然而实践表明村庄公共物品供给依然存在困境。村民个体理性逐渐觉醒,成为村庄公共事务管理主体,开始寻求资源有限背景下的自我利益最大化。通过岳村调查发现,村民理性表现为集体成本分担意愿,并呈现从弱到强的变化态势,集体行动的奥尔森困境则表现为投机行为泛滥、精英剥夺严重、公共选择趋于瘫痪等。重构乡村社会资本、实施“有偿”供给、政府财政介入、构建小集团供给模式成为走出村庄公共物品供给的奥尔森困境的可能选择。

  关键词:集体行动;利益博弈;理性选择;公共物品。

  项目来源:国家社会科学基金项目“新农村建设中的公共服务供给体制研究”(06BZZ035)以及教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目“草根博弈:中国乡村公共治理研究”(NCET-07-0858)。

  作者简介:陈潭(1969-),湖南常宁人,毕业于南京大学,政治学博士,中南大学公共政策与地方治理研究中心主任、教授;刘建义(1986-),湖南衡山人,中南大学公共政策与地方治理研究中心项目协理。

  一、研究背景与调查设计

  根据阿特金森和斯蒂格里茨的公共物品定义,农村公共物品是指“局限在农村社区范围内,用于满足农村社会的公共需要,具有一定的非排他性和(或)非竞争性的社会产品”(石洪斌,2009:42)【1】,包括农村道路建设、水利设施的建设与维护、农业科技的提供、村庄秩序维持和农村社会保障等。在计划经济时代,乡镇政府根据公共生产的需要主动承担了公共物品的提供,而到了“后农业税时代”,政府行政权力在农村公共事务管理中收缩,供给主体向农村社区发生转移,从人民公社时期的政府“包办”到改革开放初期的市场渗透再到市场经济体制下的第三部门介入,已经呈现出多元主体的发展趋势。但是,政府职能的缺失、市场失灵的存在与第三部门作用的有限性,使村民集资合作供给成为村庄公共物品供给体系的有效补充。有些学者通过农村公共物品投资数据的分析,发现农村村一级组织和农民自己负担了他们公共物品投资的很大一部分(张林秀等,2005)【2】。同时,作为村民参与村庄公共事务管理的主要模式,“一事一议”制度则体现出“在村庄公共决策中充分体现出村民的偏好和利益”(陈潭等,2009)【3】,并“从本质上赋予了农村社区在公共物品供给上的自主权力”(涂圣伟,2009)【4】,这充分显示出村庄公共事务管理中政府“包办”制度的解体,村民真正地成为了村庄公共物品的供给者与消费者。

  然而,“‘一事一议’制度由于受自身缺陷与实施环境限制,很难有效地发挥作用,在当前还无法成为农村公共物品有效的供给制度”(涂圣伟,2009)【4】。陈潭、刘祖华运用博弈框架分析了村庄公共事务治理中的村庄精英竞争体制,并描述了村庄公共事务治理的亚瘫痪状态(陈潭、刘祖华,2004)【5】;贺雪峰从公私观念出发,发掘国人行为的深层逻辑——私利或私域的逻辑,解释了农民行动逻辑的合理性(贺雪峰,2006)【6】;刘能则以抗交村提留款的集体行动为研究对象,提炼出了用于解释村民家庭户是否参与了抗交村提留款的集体行动这一因变量取值的一系列自变量组群,构建了变量间关系与“四大理论”(古典理论、文化主义、结构主义和理性主义)取向的空间理论模型(刘能,2007)【7】。为了走出农村公共物品供给的集体行动困境,张明林、吉宏提出了农业合作的可能:组织成员结构应该存在差异性,组织成员间存在合理的利益共享,成本分摊机制和组织受益存在超可加性(张明林、吉宏,2005)【8】;贺雪峰、罗兴佐等人坚持国家在村庄公共物品供给中的主体作用(贺雪峰、罗兴佐,2006)【9】;宋敏则分析了农村公共物品的多中心供给方式(宋敏,2006)【10】;此外,坚持农民的主体地位,重视声誉等非经济诱因的作用,“由农户自愿供给农村社区内的公共物品会是一个有效的结果”(符加林等,2007)【11】。可是,现实远没有达到文本所描述的理想状态,依托村民筹资合作的“一事一议”供给仍然存在诸多困境。这种现实与文本间的差距引起了我们的学术兴趣,希望藉以岳村调查寻找现实注解。

  岳村①地处五岳之一的南岳衡山脚下,属衡山“后山”地区,行政隶属于衡山县白果镇。白果镇原名白果铺,旧志曰白果市,现全镇共辖岳北、绍庄等25个行政村,1个居委会,246个村民小组,总人口33000多人,国土总面积54.6平方公里,耕地总面积22916亩,其中水田面积21435亩,人均年收入3000多元。白果镇现有县辖镇直单位45个,除了镇党委、镇政府、镇人大、镇政协联络工委四大常设机构及武装部、统战部等基本组成单位之外,设有工商所、司法所、土管所、财政所、派出所、供电所、卫生所、林业站、农机站、水利站、文化站、广播站等“七站八所”。在社会转型大背景下,随着社会经济的发展与基层行政体制改革的深化,各组织机构发展不均衡。经济建设仍然是乡镇工作的重心,因此工商所、土管所、财政所等仍然是镇直单位中的佼佼者,工作福利好,社会地位高,工作人员人满为患。而农业税取消后,白果镇政府财政收入减少,30多人的镇政府每年维持正常运转的资金缺额达20多万,财政举步维艰,入不敷出,造成传统农林牧渔部门的日益萎缩。白果镇文化站现有2名在编工作人员,一年的财政拨款也就是1.2万元,全部用于发放工资,人员没有任何福利待遇,活动经费和办公经费为零,广播站也不例外。②农机站、林业站等处于破产边缘,职工只能通过经营副业维持生计,除了提供农药、化肥等基本农业生产物资,几乎不能提供任何技术支持。水利站虽然正常运营,但也只是靠收取抽水费勉强维持生存,镇内的水库、塘、坝、渠等基础设施大都年久失修,难堪重用。虽然在国家农村医疗保障政策的扶持下,建立了白果镇中心医院和镇敬老院,各村设村卫生所,但医疗水平普遍较差,服务水平仍然较低。此外,白果镇有市重点中学一所——衡山四中,初级中学2所,小学18所,现在因生源减少陷入并校困境。③

  岳村作为传统中国农村发展的典型,对其的研究具有广泛的代表性。因此,笔者以岳村为研究对象进行了田野调查,通过文献查阅、案例访谈、参与观察等途径对岳村公共物品供给现状进行全景描述,关注政府、市场失灵和“一事一议”制度确立之后,村民集体供给的现状与困境,试图以案例描述与理论分析相结合找寻转型社会背景下,政府、市场、公民三者在村庄公共事务管理中的关系,并试图回答以下几个问题:村庄集体行动何以可能?影响村民合作的因素有哪些?村民如何进行理性选择?政府、市场与村民之间的关系应如何重构?文章资料来源于笔者2009年5月的岳村调查,主要分为三个部分:一是笔者同村民代表的交谈记录;二是笔者对观察现象的描述及村庄习惯说法的整理;三是笔者在文献研究中搜集到的关于岳村描述与研究的一些资料,如于建嵘教授的《岳村政治:转型期中国乡村政治结构的变迁》【12】、政府网站及宣传资料等。

  二、集体行动、奥尔森困境与前公共物品供给时代

  集体行动的逻辑由美国著名经济学家曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中提出,他通过研究集体行动与集团利益的关系,得出“除非一个集团中人数很少,或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”(奥尔森,1995:2)【13】2。以理性人假设为逻辑起点,他从现象、原因和对策方面演绎了集体行动潜在的逻辑。鉴于个体理性与集体利益的公共性,搭便车成为集体行动不可避免的困境。并且在一个价值偏好不一的小集团中,“在分担实现一个共同目标的成本时,存在着一个令人惊讶的少数‘剥削’多数的倾向”(奥尔森,1995:3)【13】3。理性是导致集体行动困境的根本原因,集团规模成为影响集体行动的关键因素,“第一,集团越大,增进集团利益的人获得的集团总收益的份额就越小,有利于集团的行动得到的报酬就越少……第二,由于集团越大,任一个体,或集团中成员的任何(绝对)小子集能获得的总收益的份额就越小,他们从集体物品获得的收益就越不足以抵消他们提供哪怕是很小数量的集体物品所支出的成本……第三,集团成员的数量越大,组织成本就越高,这样在获得任何集体物品前需要跨越的障碍就越大”(奥尔森,1995:40)【13】40,此外,成员增多使相互监督复杂化,致使组织成本提高,引起集体行动失败。为了边缘化搭便车者,走出集体行动的困境,奥尔森提出建立选择性激励机制,“它们既可以通过惩罚那些没有承担集团行动成本的人来进行强制,也可以通过奖励那些为集体利益而出力的人来进行诱导”(奥尔森,1995:42)【13】42。

  可见,作为集体行动理论逻辑起点的“理性人”假设同时也是产生集体行动逻辑的根源。但要将这一分析框架嵌入村庄公共物品集体供给的研究中,除了考虑农民的理性选择外,还要看到村庄的时代特性。村庄集体行为是指具有明确资格的村民或村民代表,遵循法定程序和制度,共同参与村庄公共事务治理的过程,其实质是个体村民间的理性博弈。

  小农经济时代,传统的中国农村形成一个个独立的围城,自给自足成为农村发展的重要特征,与外界的联系更多地通过婚姻、行政往来实现。政府与村民是完全的赋税、劳役关系,在依托土地而供给资源有限的前提下,社会集体行动主要由皇权专制体制强制实现,农民处于完全被动的参与位置。在农村社区,除制度规定的固定赋税、劳役外,村庄集体行动更多地通过宗族组织与乡绅士权的组织、协调来实现。为了抵抗自然灾害与外来侵略,族居变成了流行社会生态,宗族组织是村民的重要归属,担负着维护集体利益,提供族群公共物品的重要使命。族田是宗族的重要经济基础,有“义田、学田、祭田、祖坟等几种类型”(于建嵘,2005:79)【12】79,义田成为扶养乡村鳏寡老人的重要支持,学田则资助族内读书人的学习开支,等等。宗族成为凝聚人心,统一行动,开展宗族集体行动的重要依据。在宗族主义与家长制度背景下,以提供公共物品为主的村庄集体行动容易实现,但随着村庄开始出现姓氏多元化趋向,宗族利益偏好的不同,增加了集体行动的协调成本。同时,大姓处于强势地位,小宗族或者依靠大族行动得到较少的利益,或者完全掩盖在大族利益之下,达不到村庄集体行动的帕累托最优。这个困境也发生在乡绅士族掌控乡村社会资源的背景下,一般情况下,乡绅士族占有村庄大量土地,村民因土地租赁关系而依附于他们。于是乡绅士族利用这一关系组织佃户为私人利益或公共利益服务,这容易导致“少数剥削大多数”的倾向,损害村庄集体利益的最优实现。

  而在计划经济时代,政府掌握所有公共资源,通过分配生产、生活资源,控制全国人民的日常生活。在农村,从1958年开始,人民公社运动如火如荼,追求现实生活中的“理想国”。在“一大二公”的人民公社体制下,所有的生产、生活资料统一划归集体所有,村民所有的生产、生活开支都通过公社统一划拨,其生产、生活也由公社统一安排、协调,通过这些行政性计划,村民的所有行动都在政府监管之下。虽然在这种制度之下,农民通过定量劳动能够得到日常生活所需,分享集体行动带来的好处。但在平均供给主义原则下,实则暗藏着集体行动走向奥尔森困境的根源。社员每人每天的生活物资按年龄进行分等级的固定供给,同一层次中的农民获得的生活资料是相同的。于是在没有强有力的奖惩机制下,公社集体劳动开始出现“磨洋工”现象,因为“干多干少都一样”。随着农民投机现象的蔓延,逐渐影响到集体劳作的效率与质量,人民公社的集体劳动制度在达到了一个集体效用巅峰后开始回落。另一方面,人民公社推行的“大锅饭”体制是对预期公共利益的损害,属于短期效益行为。历史证明,在“大锅饭”体制下,公社将村集体所有粮食集中起来办集体食堂,开始能够充分满足全体村民的生活需要,但这种好处是以牺牲长远利益为代价的,到了后期,公社普遍不能有效负担起保障基本集体利益的责任。这种“竭泽而渔”的集体行为是失败的。

  到了市场经济时代,家庭联产承包责任制度得到推行,市场经济也逐渐形成对农村传统体系的冲击,经历了市场经济洗礼的农民个体理性逐渐觉醒,在资源有限的背景下,争夺集体利益使得村庄公共事务管理陷入新的集体行动困境。经历了“大锅饭”困境之后,中国政府调整农村发展思路,推广家庭联产承包责任制,改革人民公社制度,于20世纪80年代初确立了村民自治制度,村民成为村庄公共事务管理的参与者,并具有一定的利益表达与选举权。费孝通说,中国乡下佬“一说是公家的,差不多就是说大家可以占一点便宜的意思,有权利而没有义务了”(费孝通,2007:23)【14】。集体“分家”后村庄公共事务的管理就陷入了无法有效完成的困局。而随着市场经济的发展,户籍管理逐渐松动,农民开始下海,逐渐变得理性,加上常年在外,村庄集体行动的组织变得异常艰难,农民思想中的公家的与私人的也变得异常清晰。为了应对新的村庄公共事务管理困境,中央政府于2000年提出了村庄公益事业“一事一议”的决策实施制度,村庄公共事务管理步入以“一事一议”为代表的村民集体治理时代。“一事一议”有效地缓解了资金短缺、资源有限带来的行动困境,有一定的实效,但农民的理性觉醒和参与意识的增强,追求个人利益最大化成为他们最大的目标。一方面,村庄人数众多,理性的农民个体有着不同的利益偏好,增加了村庄集体行动的组织、协调成本;另一方面,在村庄公共物品供给中,为了实现自我效用最大化,农民采取投机取巧等行为逃避成本支出或少支出。这些都阻碍了村庄公共事务管理目标的有效实现。

  从宗族、乡绅对弱者利益的强势剥夺到“大锅饭”体制下的“磨洋工”、“三个和尚没水喝”,再到“一事一议”背景下的农民投机取巧,村庄集体行动的奥尔森困境一直存在。通过分析我们发现,不论是大宗族与小宗族,乡绅士族同佃农,还是农民相互间的博弈,利益成为集体行动参与各方争夺的核心,是集体行动陷入困境的根源。当前,在村庄公共资源有限的背景下,“一事一议”制度下的理性村民追求自身利益最大化,在乡村公共事务管理决策中作出理性选择。但我们看到村庄公共事务的集体治理目标并没有实现,特别是村庄公共物品的集体供给仍然存在困境。

  三、资源稀缺、理性选择与集体供给困境

  资源的稀缺是指相对于人类的无限欲望,用来满足欲望的物品以及用来生产经济物品的资源总是有限的(樊宝平,2004)【15】。资源稀缺包含两个涵义:一是人的欲望是无限的,二是可供使用的资源是有限的。当然,“满足人类需要的资源必须具有现实可得性”,也就是说“一种资源要成为满足人类需要的资源,就必须在当前或可预见的未来能够为人类所获得,并能将其投入到经济生活中发挥效用”。一直以来,地大物博给国人留下了资源无限的错觉。但实际情况是,尽管我国资源总量丰富,但人均占有量却远远低于世界平均水平,以常用生活资源为例,人均水资源占有量为世界水平的1/4,石油为12%,天然气仅为4%,煤炭为55%。更为重要的是,资源利用率低,浪费严重,加深了我国资源短缺的状态。受资源约束,理性的消费者以自我利益最大化为出发点,压缩他人甚至损害集体利益,导致集体行动陷入“三个和尚没水喝”的窘境。

  当前我国乡村公共物品供给匮乏是一个不争的事实,从供给结果来看,村庄公共物品供给匮乏呈现两种形态:绝对不足与相对不足。一方面,由于历史原因及发展需要,乡村社区逐渐成为政策盲区,国家将大量资源投资城市经济建设,忽视了对乡村建设的资源支持,导致多数农业人口消费少量公共资源,使得公共物品供给总量与农民庞大需求之间存在数量的绝对矛盾,即村庄公共物品供给的绝对不足。另一方面,鉴于政府与农民之间的信息不对称,村民缺乏有效的利益表达机制,致使政府供给的公共物品不是村民需要的,形成相对不足的局面,也称为结构性不足。正因为村庄资源的有限性,在公共物品的合作供给中,村民为了获得更多的生活资源,将只关心实现自我利益的供给方案与决策结果。但每个村民的利益偏好不同,在失去了外部力量的强力介入下,村庄公共物品的集体供给很容易陷入困境,我们可以通过案例1察觉到这一过程。

  [案例1]“烂尾路”的民众话语

  Y路是国家“村村通”工程项目,按照国家政策规定,只有在村庄自身修筑路基之后,政府才会注资铺设水泥路面,Y路正是在这样一个背景下动工修建的。2007年3月20日,Y路一期工程启动,通过政府资助、村庄精英捐赠、村民集资等方式修建好了路基,并于同年7月19日竣工通车。按照施工计划,经过七组的二期工程应该随即启动,但事实是二期工程因种种原因陷入了“烂尾”困境,尽管一到下雨天路面就泥泞不堪,但村民仍然不提修路之事。

  村民A:修路当然是好事,但新修的路离我家较远,好处不大,况且我家也没有车,能用到路的地方也少。当然,如果大家都出钱了,我也会出点的。

  村民B:挖路基的时候填了我一半的池塘,又挖了一块菜地,现在田地本来就少,但村里没有任何说法,还要我掏钱,除非从别的地方补给我一块土地,不然我是不会出钱的。

  村民C:我们组车子少,用路的地方较少,主要是为了下雨天路好走点。二、三组的车子多,经常走这条路,也没见给我们组带来什么好处。现在村里要修路,如果他们不出钱,以后坏了还要我们修,我们又不是傻瓜。

  村民D:以前我要把水渠修到我家田旁,而且还愿意多出钱,其他人不肯。现在修这路又不经过我家,修不修都无所谓。

  村民E:家里人都出去了,在家的时间不多,用路的机会也不多,以后说不定买房子到城里,就更管不着了。

  由此,我们可以看到,在村庄可利用资源有限的前提下,村民会把资金、劳力、木材等稀缺资源用到最需要的地方。但通过分析,我们同时看到,村民愿不愿意集资,是反复理性思考的结果。这就是说,资源有限只是村庄公共物品集体供给困境的前提条件,村民的理性觉醒才是根本原因。

  亚里士多德指出:“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事务,对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”(亚里士多德,1965)【16】理性经济人是指一个以自利为动机,以追求自身利益最大化为目标,同时又可以增进社会利益的人。他把追求利益最大化作为行为选择的出发点,崇尚利己主义和个人主义,寻求实现预期目标的有效方式,力图在一定产出下使投入最小化,或在一定投入下使产出最大化。理性人假设是集体理论的逻辑起点,奥尔森认为,理性人并不意味着自利,一个利他主义者同样可以是理性的,理性利他主义者将采取有效的手段实现利他目的。随着计划经济的没落与市场经济体系的完善,市场经济逐渐渗透乡村社会,其所倡导的个人理性主义影响着村民的行为,村民的理性逐渐觉醒。村民的理性选择在村庄公共物品供给中则表现为供给成本承担意愿的程度,如图1所示:

 

  图1  村民理性的话语表达

  在资源约束条件下,理性的村民会利用博弈规则争取自身利益的最大化。虽然村民关系依然受宗族、血缘等传统因素的影响,但市场经济的发展,冲淡了它们对村民行为的束缚,使村民处于一个非完全信息博弈场域,于是,村民的诸多判断并非出于精确的计算,而是依赖个人的习惯。然而,不论是出于纯粹的经济计算,还是依赖个人习惯的直觉判断,每个村民利益偏好不同增加了集体行动的组织成本,提升了博弈的复杂程度,最终导致村庄公共物品集体供给陷入困境。我们将依照村民的理性表达对当前村庄公共物品供给中存在的困境进行剖析:

  3.1.投机行为:“零成本”诱惑下的村民选择

  奥尔森认为,一个人是否参与集体行动,是理性分析和选择的结果。他在论述搭便车理论时,提出:公共物品一旦被供给,不论消费者是否做出贡献,都能享受到这一物品所带来的好处。公共物品消费的正外部性使得理性的消费者都希望他人出力而自己受益,即不付出成本而坐享他人之利。而成员数量增加导致的受益减少、相互监督降低、组织成本增加会加剧搭便车现象。在村庄公共物品供给领域,正外部性使得村民出于成本—效益考量,更愿意“搭便车”。在村庄公共物品的供给过程中,公共物品消费的非竞争性与效用的非排他性,为理性的村民采取投机行为提供了基础。随着宗族、宗教等强制组织的消散和市场经济带来的个人主义横行,村民的“贪小便宜”心态渐渐主导其行为。

  [案例2]“偷水”事件

  岳村以传统的农业种植为主,主要通过引江河水及水库蓄水灌溉,基础水利设施贯穿整个村庄。但由于各村组、农户离水源远近不一,使得在村庄灌溉中经常出现“偷水”事件。

  六组地处山地,同江河之间隔着七组,与水库之间横着五组,因此农业灌溉用水需要从江河或者水库引水。建于20世纪六七十年代的村庄农业灌溉系统,因年久失修而漏水严重。于是在六组抽水的时候,靠近水渠的七组村民经常偷水。因此,六组在放水时,不得不组织专人对水渠“巡逻”,及时修补水渠漏洞和制止“偷水”行为。但相互比较熟悉,效果不是很理想,“偷水”现象得不到根本解决。六组无奈之下减少了引江水灌溉的次数,而更多利用水渠经五组从水库引水灌溉,或者组内挖掘公共蓄水池。

  失去了搭六组便车的机会后,七组不得不增加了抽水的次数,费用随之上涨。在这种情况下,那些靠近水渠或水源的农户开始采取非合作态度,少付或拒绝支付抽水费用,导致七组集体灌溉陷入困境。为了解决灌溉问题,开始采用自理形式,自己掏钱放水,在一定程度上缓解了集体灌溉的尴尬。但放水的用户中,远离水源的农户居多,于是靠近水渠的农户又开始“偷水”,使得出钱放水的农户防不胜防。这种情况多了之后,愿意掏钱买水的农户减少,村民们也越来越依赖于个人掏钱从靠近农田的私人鱼塘抽水灌溉。同时,因长久闲置,水泵、水渠等基础灌溉设施也不断损耗。

  “搭便车”既是集体行动逻辑的成因,也是表象。产生搭便车行为的前提是公共物品所具有的非竞争性与非排他性,农民的理性则是根源。然而,农民在作出行为选择时,“实际上……是根据与他人收益的比较来权衡自己的行动,这就形成了农民的一种特殊的行动逻辑:不在于我得到多少及失去多少,而在于其他人不能白白从我的行动中额外得到好处”(吴理财,2003)【17】。不可否认,漏水是村庄水利设施老化的客观结果,也是供水者能够接受也必须接受的一种村庄潜规则。既然水渠经过了七组或他人的田地,田地所有者顺带用水是很正常的事情,但当水渠流经田地增多,“顺带用水量”突破了供给者的承担心理,导致下游供给者没有得到或者得到较少时,理性计算下的心理不平衡将降低其对集体供给的预期估计,从而做出减少供给、不供给甚至搭便车的行为选择,影响到村庄公共物品的整体供给结果,严重者将导致集体行动的崩溃,产生村庄公共物品供给不足等困境。

  此外,随着村庄成员的不断增加,单个村民从集体供给中获得的收益减少,愿意做出的贡献度降低,推动了“搭便车”行为的发生。而随着供给者数量的减少,其承担的供给成本增加,当其获益不足以抵消成本时,进一步增加了投机行为的出现。尽管存在村庄老好人,但“公益心较强的人们付出很多,不仅没有得到人们的感激和尊敬,却被视为‘傻子’,成为‘搭便车’行为的最终受害者”(王俊,2006年)【18】,于是经过迭演博弈,在缺乏外部强制或自愿供给情境下,村庄公共物品供给将走向毁灭,这也是集体行动走向困境的最普遍路径。七组村民在“贪小便宜”心理的诱惑下,“偷”六组的水,致使六组放弃此途径,另觅灌溉渠道,引起投机行为内化,七组内部的搭便车博弈最终导致集体供给崩溃,走向村民自我供给结局。尽管这样,偷水行为依然存在,不仅影响了邻里关系,还引致灌溉水渠的荒废。不仅仅是村庄水利,村民投机行为还存在于村庄生活的方方面面,如村庄文娱设施建设、机井挖掘、田垄修缮等。

  3.2.有或无:从众心理引致的极端结果

  “一事一议”制度确立后,村民成为村庄公共物品供给主体,通过集资实现。制度设计的初衷是通过推动村民亲自参与,增强村庄公共事务管理的有效性与集体目标实现的成功率,但实践总是与文本相偏离,村民的集体福利并没有因此而增加。一方面是因为受“枪打出头鸟”的社会舆论的影响,大家担心带头参与会付出更多或者遭到邻里的鄙视、憎恨;另一方面,随着市场经济侵入乡村社会,邻里关系疏远,相互信任降低,村民变得利益化,在集体决策时变得理性而多疑,担心自己动了别人不动或少动,于是非得大家一起做才肯做。在这两种因素的影响下,集体决策陷入马拉松式的漫长等待,最终产生两种截然不同的结果:要么有人冒着“危险”领头参与,集体目标达成;要么大家一直耗着,最后不了了之,集体行动失败。相比于前者,后者成为当前村庄集体行动的常态。

  在岳村调查中我们经常听到村民以“别人都没交,我也不交”或“别人交了我才交”来掩饰自己不合作的举动。以村庄停电现象为例,在我国乡村地区,整个村庄的供电通过一个变压器供给,然后通过不同的线路向不同的村民输送。尽管乡村电网改造完成,但这种供给模式并没有变化。由于2004年雷电袭击给全村村民造成了惨重损失,岳村电网进行了改造,并设置了一个自动跳闸装置,防止偷电等意外事件引起电压突然升高造成类似于2004年的烧电器事件。但是在农村有一个传统,即农田缺水时会利用便携水泵进行野外作业,并且经常不通知村电力管理员调整电闸,即俗称的“偷电”。于是一到农忙或干旱时节,岳村就会因为水泵野外作业而陷入停电荒。问他们为什么不对偷电行为进行惩罚,村民们要么说“人家村干部都不管,我一个农民担心个啥”,要么认为“都是乡里乡亲的,抬头不见低头见,要是告密被他知道了,影响相互之间的关系”,更多的人提出“电是公家的,偷就偷呗,又不是用我的,更何况别人都没说什么,我瞎操什么心”。在这种情况下,有时候村干部勤快点,就到处跑跑,还能维持一定时间的供电;但更多的时候是大家都不管,全村或者大部分小组停电。

  此外,权限不清晰也是引起集体福利受损的重要原因。在乡村社会,村民把“大队的”与“自己的”分得特别清晰,在强制或自愿供给失位的前提下,村民对集体概念的错误理解使得他们将自己排除在了村集体之外,而将私人利益置于集体利益之上。就像上面所听到的,既然侵害的是公家的利益,我为什么要关心呢?同时,公家与私人的分化,使得村民在利用承包地的时候存在竭泽而渔的行为,恨不得把土地几年的肥力在半年之内全用完,从而使得土地肥力下降,生产能力降低,影响村庄整体资源利益的可持续供给。

  3.3.大户出资隐藏的集体利益损失

  奥尔森在叙述集体行动的逻辑时指出,“在由大小或对集体物品的兴趣相差悬殊的成员组成的不平等集团中,存在着专断地分派提供集体物品负担的倾向。”【13】29(奥尔森,1995,第29页)在这种异质性集团中,个人利益偏好的差异使得他们在公共物品供给的成本分担上存在分歧。对于集团中的小成员来说,“搭便车”带来的收益大于付费所得到的收益,从而“搭便车”成为他们的最佳选择;而集团精英为了获得更大的公共福利份额,将愿意承担大部或全部成本。于是,少数精英获得了大多数公共利益,集体利益产生潜在损失。

  随着市场经济的发展,乡村社会产生了新的阶层分化。改革开放后,沿海城市的劳动密集型产业发展,成为农村剩余劳动力转移的重要去处,乡村能人走出农村,通过打工、创业,成为乡村新的精英,他们拥有富余的资金、丰富的人脉和宽广的视野,成为村庄公共资源的又一来源,产生了大户出资供给公共物品的制度外供给模式,成效斐然。但我们要看到,集体行动的成功不仅在于村庄公共物品的供给,还要分析其对集体利益的影响;不仅在于短期利益的实现,还要考虑长期利益的预期。而村庄大户同样为理性人,其为了实现自我利益最大化而做出的承担大部分供给成本的行为选择是建立在损害集体隐形利益的基础上的,也是对村庄远期集体利益的侵害。以岳村Y路一期工程为例,在所有30万集资中,曹某捐资20万,郑某捐助8万,五、六组村民集资2万。曹、郑作为村庄大户,家资殷实,生活水平较高,拥有小车等现代化高档消费用品,对改善村庄道路的要求最为强烈,因此愿意出集资的大部分修缮村庄道路,条件即是修好的村庄道路将直接从其家门口通过。一期工程完工后,完全有必要走直线的公路改走弯路,既增加了投资成本,又增加了交通安全隐患。因为曹、郑两家刚好位于下坡拐角处,加上道路两旁的树木遮挡,容易造成交通事故,是对村民切身利益的隐性侵害。同时我们也要看到,村庄发展是一个长期过程,并受到交通的制约。依照岳村依路建房的趋势,现在建成的道路既有可能影响乡村布局,也会限制各类资源的开发与利用,是对集体长远利益的损害。另一方面,村庄公益事业的大户出资,将在村民中形成好感,获得荣誉等非经济收益,提高其威信,在一定程度上引领村庄舆论,成为村庄意见领袖。从长远来看,这会形成村庄集体行动的“专制主义”,容易使村庄公共事务治理朝着有利于精英利益的方向发展,是对村庄长期利益的隐形损害。

  3.4.集体选择瘫痪:斤斤计较下的集体非理性

  传统的集团理论认为,集团会在必要时采取行动以增进它们共同目标或集团目标。但奥尔森在理性人假设的基础上,指出理性的个人并不会促进集团共同利益的实现。放在村庄这个较大集团中,又会是怎样一种情形?村民自治制度是国家推动基层民主建设的重要举措,通过村民代表大会,村民可以自由表达意见,参与村庄公共事务的治理。但实践证明村民自治仍然停留在政策层面,政府依然是村庄公共事务管理的主角。人民公社制度解体后,村庄公共物品供给重新进入政府供给轨道。而随着农业税的取消和“一事一议”制度的确立,村庄公共物品的供给重新进入了村民集体供给模式。“一事一议”制度规定了村庄重大公益事务,可以通过村民集资等途径进行供给,村民作为村庄公共事务管理的主体,具有独立决策权。在村庄公共事务管理的集体决策中,一致通过是集体选择的最优状态,但个体的偏好差异增加了一致通过的组织成本与协调难度,随着成员数量的增加,一致通过成为了理论存在。而在一致通过或多数通过原则下,选民理性的无知会引致集体选择的崩溃,导致集体的非理性结果。

  在村庄公共物品的集体供给中,只要符合大部分村民利益并是他们急需的,都能得到村民的拥护,并都愿意出资出力,但这并不代表公共物品就能实现有效供给,原因在于村民是否愿意出资,出资多少都是依据其受益份额来做出的。

  [案例3]水库干涸困境

  20世纪六七十年代,在政府支持和村民们的大力协作之下,岳村在位于与邻村交接的山坳里修建了村庄水库,并使用到现在。由于地理位置等原因,水库水源主要依靠天然降水补给,于是出现了季节性明显的丰、枯水期,在枯水期需要从邻村的水库中引水进行水源补充。现在随着村庄灌溉设施的不断完善,其灌溉功能在逐渐丧失,但仍然是靠近水库的农田灌溉的重要水源。前几年,邻村愿意从他们村的水库提供水源补给的便利,但到了2008年,邻村开始以“没有从该水库中得到任何实惠”为由,拒绝为水库补给水源,使得水库陷入了干涸的困境。

  事情发生后,村民对于此事持不同的态度。有的村民认为“反正我用不到水库的水,水库有没有水与我无关”,有的人觉得“没有了水库的水,我可以通过其它的途径进行灌溉”,还有的人则因为“水库是大家的,我不关心,总会有人会想办法的”,而那些农田灌溉与水库密切相关的村民则四处动员,以求解决水库供水问题。村支书则因为外出经商而对此事不闻不问,镇政府更是奉行“不诉不理”原则,不主动参与到此事的协调解决中。需要说明的是,那些对水库干涸持冷漠态度的村民主要为外出务工人员。因为大家你推我,我推你,而没有拿出统一的、切实可行的解决方案,使得水库的补水问题一直悬而未决。

  “一事一议”的提出,家庭联产承包责任制在农村的推行是其经济基础,目的在于推动基层民主,鼓励村民参与。但受“大锅饭”行政模式的影响,以“一事一议”为代表的村庄集体行动仍然处于政府包办形态。随着市场经济的发展与完善,村民的主体意识逐渐觉醒,民主意识逐渐强烈,对村庄的集体选择有了一定的影响。作为村庄公共事务管理的主体,理性的村民在做出行为选择时,将个人利益最大化作为衡量标准,私人利益与集体利益冲突,并开始呈现胜出态势。在村庄公共物品供给的集体决策中,村民通过理性计算来决定自己的行为选择,表现为投票权的博弈。一方面,在水库引水困境中,利益相关农户极力游说村干部与邻里集体解决;另一方面,非利益相关户则抱着“看戏”的态度,任事情自由发展。由于每个人利益偏好存在差异,集体选择的组织、协调成本上升,增加了集体行动的困难。此外,从案例中我们还可以看到,本来担负村庄公共事务管理主要责任的村委会和村庄精英都没有介入事件的解决,直接结果就是在没有制度的强制干涉与村庄精英的领导下,松散的村民没有形成强有力的解决方案,使得水库走向了无水可用的结局。

  四、结论与讨论

  一直以来,农村就是政策制定与公共管理的盲区,村庄资源稀缺、基础薄弱、人才流失,决定了村庄发展的落后地位。岳村作为中国传统农村走向现代化的典型,既承载了不可磨灭的历史印迹,又汲取了时代发展的辉煌成果,其所体现出来的乡村发展特点,诸如宗族势力弱化,血缘关系生疏,基层民主兴起,利益标准渗透等,正是转型期中国农村所处的普遍境遇。在这样一个背景下,村民并没有完全摆脱传统道德伦理的束缚,却盲目追寻改革开放与市场经济入侵所带来的消费快感与消费理念,这种狂热致使传统村社伦理的失效与现代理性思维的极端。理性选择的前提在于行为主体的“性恶论”和信息获取的完全性,但经过儒家文化洗礼的我国农村村民却一直抱着“性善”的信仰,突然之间的过度变迁无疑会导致一个盲区的产生和一个纠结局面的出现。在现代民主决策的框架之下,村民既要考虑社会关系网络的影响,维护自己的“面子”,又要努力争取属于自己的利益供给,传统与现实的冲突与纠缠注定了村庄集体行为不再是传统的宗族、血缘组织模式,而是传统与现实妥协的结果,这也就注定了集体决策的非科学性与集体合作的不确定性。

  现在,我国农村建设进入“以工哺农”的转折期,人才流动政策的松动,政府财政投入的增多,发展政策制定的倾斜等都推动了新农村建设的步伐。然而,积重难返的现实难以改变农村公共物品供给匮乏的现状,政府供给主体的衰落与市场供给体系的不成熟,决定了村庄集体供给必将占据一席之地,但岳村调查所反映出来的“搭便车”、“精英剥夺”、“集体非理性”打碎了公民对政府、市场失灵补救的愿望,究其缘由,除了资源稀缺与村民理性之外,利益博弈从根本上决定了集体合作的结果。因此,在“一事一议”框架下,治理类似岳村公共物品供给中存在的集体行动困境,可以从这几个方面开辟解决途径:

  第一,发展乡村社会资本,重构乡村伦理,培育村社舆论:一方面通过村民的私人社会网络扩大乡村公共资源的获取渠道,累积乡村公共资源;另一方面通过重构乡村伦理培育村社信任环境,增强村社舆论压力,强化村民“面子”意识,提高村民责任认知,造成“搭便车”者在心理、道德层面上的自卑感与羞愧感,破坏其在乡村社区的形象,迫使其不得不服从公共利益。

  第二,实行农村公共物品的会员制供给,对于最先参加农村公共物品供给集资的村民实行消费优惠,而对后参加者增加消费成本,避免村民之间因相互推脱出现极端结果;同时,设立严格的奖励、惩罚机制,提高村民权利、义务认识,培育村民的集体归属感与荣誉感,排除权责不清导致的集体利益流失。

  第三,政府牵头,全民参与,当遇到村民谁都不愿意首先出资而大户有出资意愿时,政府应该及时进行财政补贴,防止大户利用出资形成对村民的隐性贿赂,造成集体利益的未来损失。

  第四,构建小集团供给模式,在原有村民小组的基础上构建村庄公共物品的小集团供给模式,按公共物品的受益范围分成一定数量的村民小群体,把村庄公共物品供给的集体目标细化为次级目标,明确每个村民群体的供给责任。贺雪峰等通过调查湖北荆门的“划片承包”,认为以重新调整农地为基础的“划片承包”可以有效解决农田水利某些超越农户层次的问题,关键在于边缘化搭便车行为(贺雪峰、罗兴佐、陈涛、王习明,2003)【19】。将农田按地域划分责任片区,由片区村民负责本区的灌溉费用,可以使村民相互监督并排除投机行为,能够有效推进村庄集体灌溉目标的实现。

  或许,岳村的个案调查研究只是对转型期我国村庄公共事务管理的一个启蒙性认识,但在政府行政触角没有完全退出乡村社区,乡村市场没有得到充分开发的背景下,村民主动参与到乡村公共事物的管理中来,既是政府职能转变的客观要求,也是走向公共治理的必然选择。从传统行政向现代公共治理的转变,必然要求坚持“以人为本”的服务理念,弱化政府职能,减少行政干预,扩大社会参与,明晰责权界限,构建新的农村公共事务治理模式,推进新农村建设的稳步前进。

  注释:

  ①岳村是于建嵘教授为了方便学术研究,而为绍庄村取的学名。在本文中,岳村是以绍庄为代表的多个村庄的抽象集合,泛指以白果镇为主体的白果地区。

  ②数据来源于《湖南农村公共文化服务体系发展报告(2007)》,http://www.hn3n.com.cn/admin/news_view.asp?NewsID=1866&page=1。

  ③此处关于岳村基本状况的介绍,是在实践调查的基础上,结合于建嵘教授《岳村政治》中关于白果、绍庄等地情况的介绍和白果镇2006—2008年年鉴而整理得出。

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作者简介

姓名:陈潭 刘建义 工作单位:

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