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信息不对称条件下的监察失灵及其矫正
2019年08月02日 14:51 来源:《中国行政管理》2019年第2期 作者:刘建义 字号

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   摘  要:监察是“控制”的公共实践,旨在遏制信息不对称以推动公共政策的有效执行。然而,受制度、技术、组织因素的影响,监察信息在监察者与监察对象之间呈现非均衡分布,前者无法形成对后者行为客观而有效的评估,导致监察失效,具体表现为监察的黑箱化、交易化、形式化、盲区化和烂尾化。监察失效会恶化权力生态、损害公共利益、削弱执政权威、偏离公共价值。因此,矫正监察失效的关键在于克服信息不对称,建设法治监察、数字监察和效能监察,实现监察信息的有限对称。

  关键词:监察信息;信息不对称;监察失效

  基金项目:教育部人文社会科学基金青年项目“东亚公共监察制度比较研究”(编号:17YJC-810009);广州市哲学社会科学发展“十三五”规划2018年度一般课题“广州市深化国家监察体制改革战略研究”(编号:2018GZYB121)。

  作者:刘建义,广州大学公共管理学院讲师;广州廉政建设研究中心,广州 510006

  一、引言

  在政策执行语境中,日益膨胀的执法需求与资源稀缺的矛盾迫使决策者不得不将执法任务委托给相关职能部门或下级政府。[1]而信息在政策制定者与执行者之间的分布是非均衡的,后者掌握着大量有助于政策执行的“情境信息”,能够利用信息不对称优势选择性执法,“将绝大部分的政策资源用于服务自身的利益,而不是政策制定者的政策目标”。[2]-[4]对此,上级政府或决策者会通过评估、审计、巡视、奖惩等方式监督政策执行,[5]以保障政策目标的有效实现。监察就是这样一种纠偏机制,其作为“控制”的公共实践,是“对机关或工作人员的监督、考察及处理”,[6]旨在“证实一下是否各项工作都与已定计划相符合,是否与下达的指示及已定原则相符合”,[7]以保证政令畅通、促进廉政建设、改善行政管理、推动国家治理体系和治理能力现代化。

  监察效能则受到技术、制度、权力等制约。首先,“技术变化是政府治理变革的最深刻动因”,[8]通过促进生产力发展、引起生产关系变化,技术创新推动了国家或政府治理等上层建筑的变革。其次,制度是监察函数的重要自变量,同体监督是监察制度的最大缺陷,既做裁判员、又做运动员的制度设计显然无法对公职人员进行有效、有力的监督。再次,权力也可能导致监察失灵,一方面,“过窄地把监察权锁定为行政执法权”,[9]使得实践偏离了监察应有的内涵;另一方面,当监察者被监察对象“俘获”时,选择性监察引发了集体腐败。[10]而不论是制度的设计与执行,还是技术、权力的具体运作,都离不开信息。信息是制度设计和执行的基础,也是权力的重要来源,信息的流动与共享消解了行政壁垒、革新传统的权力结构,并实现对公权力运行的全过程监督。[11]因此,监察本质上是一个信息函数,是监察者依据标准采集并评估对象信息,进行判断,决定是否纠偏的过程。

  监察也面临着信息不对称。如在人大监督预算过程中,政府及其部门掌握着更多的关于活动的投入、产出信息。[12]从而,监察目标的有效实现将有赖于信息对称的有效达成。据此,本文将基于信息不对称的叙事框架,解剖监察失效,克服信息不对称,为理清新一轮国家监察体制改革的基本逻辑提供镜鉴。

  二、信息不对称条件下的监察失效

  信息不对称理论源起于20世纪70年代的信息经济学发展,是质疑传统经济学“完全信息”假设的产物。作为一种客观存在,信息不对称是指“信息在委托人和代理人之间分布不均匀,代理人拥有更多的私人信息,比如代理人比委托人更清楚自己的个性特征,如学历、能力、年龄等信息以及在代理关系的履行过程中,代理人拥有更多的关于自己行为及其后果方面的信息等,这种私人信息以不利于委托人的利益而被代理人应用”。[13]作为一个过程,其表现为委托人与代理人之间的低质量沟通。一般认为,信息沟通是信息发送者和接收者之间的双向互动,当发送者无法把“想法”及时、全面地“告知”接收者,后者也就无法把反应及时、全面地反馈给前者,导致委托人对代理人信息掌握的模糊化、残缺化。

  信息不对称会影响到信息数量、质量和时效,进而降低监察效能,导致监察失效。当监察者采集到了足够、准确、可靠且即时的信息时,就能更大程度上做出科学、合理、客观的评价,监察效能更高;反之亦然。因此,监察失效是监察效能低水平的一种程度表达,指监察者无法及时、有效地发现并纠正监察对象的越轨行为,监察结果与监察预期之间存在差距,具体表现为监察的黑箱化、交易化、形式化、盲区化和烂尾化,并恶化权力生态、降低公共福利、侵蚀执政权威和公共价值。

  (一)监察失效的表现

  第一,监察的黑箱化。所谓“黑箱化”,即监察过程的非公开、不透明,是监察信息不对称的直接表达。在过去的很长一段时间,封闭式的权力体系就表现为“黑箱化”运作。具体到监察领域,尽管政府掌握了大量的公共数据,但缺乏动力开放共享信息;并且,政府在监察政策的执行过程中倾向于将公众、社会组织边缘化。监察的黑箱化,根本上引起了社会力量缺席对监察者的监督,导致监察权的滥用;并且为监察者和监察对象之间的寻租、交易创造了机会和空间,引起监察失效。

  第二,监察的交易化。所谓“交易”,是指买卖双方对有价物品及服务进行互通有无的行为,这里是指监察者和监察对象视监察权力为商品并进行交换的行为。监察是一种负向激励,其成本大于收益,因此,监察对象会选择“围猎”监察主体,以期获得监察过程中的“照顾”、“优惠”,降低风险。监察交易化的最直接后果,是导致公职人员行使公权力行为的不规范、不严谨,进而衍生为政府对市场、社会的过度干预。

  第三,监察的形式化。所谓“形式化”,是指监察机构或工作人员在履行职能时做表面文章,搞面子工程,有“形”无“神”,具体表现为讲空话、讲套话、好面子、做样子、脱离了实际。监察“形式化”是形式主义在监察领域的具体表征,一方面,受监察黑箱化、交易化掣肘,监察者会对受照顾对象“认认真真搞形式,扎扎实实走过场”,选择性执法;另一方面,受监察信息模糊化影响,监察主体无法精确诊断监察“病灶”,“模糊”执法,适用与问题不匹配的政策规范,降低监察效能。监察形式化既是黑箱化、交易化的结果,也是“帮凶”,在放任监察者权力滥用、渎职不作为的同时,更会造成监察失效的恶性循环。

  第四,监察的盲区化。所谓“盲区化”,是指监察者只对部分对象、部分环节、部分内容进行检查监督,根本上体现为选择性执法,其直接后果是留下监察空白。一方面,囿于监察资源的客观有限性,监察者无法监察所有对象,只能进行重点跟踪、关键突破、“抓大放小”,客观上留下监察盲区;另一方面,受监察交易化的影响,监察者与监察对象之间达成某种协定,前者有偏向性地执法,故意忽略对某些个体或行为的监督,主观上导致了监察盲区。

  第五,监察的烂尾化。所谓“烂尾”,即事物或事件中途夭折或草草收尾,这里是指监察只有过程,没有结果,监察收益与成本之间存在差距。受监察黑箱化、交易化、形式化、盲区化影响,监察主体或者出于权力任性,随意弱化或终止检查监督程序和过程;或者受信息不全、失真、模糊等客观条件制约,不得不被迫弱化或终止检查监督程序和过程。根据程度差异,分为部分“烂尾”和完全“烂尾”,前者表现为虎头蛇尾,即监察立案、调查的势头很猛,工作也做得非常细致,但结果却离期望中的相差很远;后者表现为无疾而终,监察的准备工作、调查工作、审理工作都做得非常扎实,但就是得不出一个结果,哪怕这个结果不是那么令人满意。监察“烂尾”的直接后果是削弱监察机构及其执法的权威性。

  (二)监察失效的危害

  第一,权力生态的恶化。根据《中华人民共和国监察法》第一章第三条,国家监察的对象是“所有行使公权力的公职人员”,即对公权力的运行及其实践进行监控,确保公权力使用的合法依规。众所周知,遏制腐败的途径一般有三条:一是以权力制约权力,典型如美国的“三权分立”;二是以权利制约权力,通过公民参与、监督来抵制公权力的侵害;三是以道德制约权力,强调权力占有者、使用者的自我约束。一旦监察失效,公职人员用权的“壁垒”将被削弱,公民权利得不到保障,无法有效抵抗公权力的侵害。由权力、权利和道德构筑的立体式腐败防治体系将走向崩溃,权力生态趋于恶化。

  第二,公共利益的流失。监察失效的直接影响是导致目标的部分实现。公共权力是公共意志的具体表达,行使公权力就是实现公共利益、提升社会福利的过程。从而,监察失效也就意味着公共目标的有限实现,公共利益流失,社会福利得不到保障。在监察失效的背景下,权力的运行将得不到严格监视,计划、规划的执行将得不到严格遵从,监察政策的落实将不严肃、不彻底,最终导致政策目标落空。

  第三,执政权威的衰减。一般认为,权力的合法性有三个来源:一是确立已久的习俗和传统,二是执政者或管理者个人的超凡魅力,三是正式的宪法规则。除此之外,中国共产党还通过民族主义、政绩合法性和政治尚贤制获得合法性来源;[14]并且,“伴随着经济政治体制改革的不断深化,实现了从政绩合法性模式向法理型合法性模式的转变”。[15]换句话说,既然公众认同、公共意志是执政权威的源泉,当公权力的运行无法满足公民需求、实现公众利益、提升社会福利的时候,执政权威的基础就被削弱了。

  第四,公共价值的偏离。除了腐败蔓延、公共利益流失、合法性弱化等技术性影响外,监察失效还会导致公平、正义等公共价值的偏离。在契约语境中,公权力是公民权利让渡的结果,是公共意志的具体体现,根本上是为了维系公共利益、提升社会福利、保障社会公平。从而,公职人员行使公权力的过程就是一个实践公共价值的过程,监察则是有效保障。一旦监察失效,套在公职人员头上的廉政建设“紧箍咒”就会松动,权力将变成“私有财产”和“商品”,进而演变成为谋取私利的工具。如在行政审批实践中,当官员被商人“俘获”时,容易造成市场垄断,违背权力授予的初衷,导致社会不公平、不公正。

  (三)监察失效的原因

  究其根源,监察失效很大程度上就源于监察者与监察对象之间的信息不对称,监察者获得的实际信息与真实信息之间存在数量、质量与时效方面的差距(见图1)。一方面,监察者以相关法律法规为准绳,通过制度建设、技术应用、奖勤罚懒等手段选择性激励监察对象,希望得到符合标准规范、满足评估需求、客观真实可靠的信息;另一方面,尽管监察对象掌握着全部信息,也尽管被要求提供真实信息,但受利益驱动、监察俘获等影响,其会选择性提供甚至提供虚假信息以误导监察者。“当今公共机构在查处违法行为时面临的最大问题是执法信息不足。”[16]

  图1 监察失灵的信息不对称逻辑

  研究发现,监察效能与信息数量、信息质量和信息时效呈正比。[17]信息数量,即信息规模,是对信息多少的度量,强调信息对某个事物或现象的描述是完整的;信息规模越大,监察者对监察对象的了解就越多、越深、越系统,对监察者“越轨”行为的把握也就越准确,越容易做出科学的决策和判断;反之,信息规模越小,监察者对监察对象的了解就越有限、肤浅且片面,对监察者“越轨”行为的把握也就越模糊。信息质量,表现为信息的可靠性、准确性等,是“好的、有用的、通用的和准确的信息”;[18]可靠性,是指信息反映的事实是事物(或系统)的客观表现,值得信赖;准确性,则是指信息内容符合被认为正确的道理或标准。信息时效,则是指信息在一定时间范围内的效力即没有过期。信息的时效性很大程度上制约着监察的客观效果。一般认为,只有在信息尚能反映客观现实的时间内,信息才是有用的;信息的作用和价值与所提供信息的时间间隔成反比,提供信息的间隔越短,其价值就越大;反之,价值就越小。

  第一,监察信息的残缺性。对监察者来说,相关信息不足是制度与技术共同作用的结果。从技术层面来看,一直以来,政府部门线下办公,通过开会、发红头文件等形式发布命令、传达精神,难以完全记录权力的运行情况以及公务人员的行为轨迹,无法支撑起监察部门对权力运作、监察对象信息的采集。直到1994年,中国获准加入互联网,办公信息化才在国内的行政系统实行;直到1999年我国才启动了“政府上网工程”,到现在依然没有实现对国家治理体系的全覆盖。从制度层面来看,尽管规定了地方政府等代理机构的信息上报义务,但监察对象缺少足够动力来提供更多信息。因为,“作为政策执行者的各级地方政府在执行中央政策时根据地方的利益需求对政策的精神实质和内容进行任意取舍,对自己有利的部分就贯彻执行,不利的部分则不予执行,致使中央政策的内容残缺不全,无法完整地落到实处。”[19]以煤炭安全监察为例,作为监察代理人的地方政府“为追求自身最大化利益会选择隐匿部分信息”,[20]造成中央政府与地方政府之间的信息不对称。

  第二,监察信息的模糊性。一方面,选择性激励不足,监察对象故意提供虚假信息。根据契约精神,代理人要定期向委托人报告责任履行、资源和使用和权力运用的相关信息,并要求:真实报告,即代理人不能向委托人提供虚假的责任履行、资源使用和权力运用的相关信息;完整报告,即代理人向委托人报告其责任履行、资源使用和权力运用的相关信息时,不能有重大遗漏;及时报告,即代理人要按委托人关心的时间跨度,及时地提供代理人责任履行、资源使用和权力运用的相关信息。[21]但因为监察者无法有效监督并惩罚“搭便车”行为,致使监察对象倾向于隐藏信息。并且,制度本身也带来负面影响,如“在自身利益的驱动下,这些处于不同层级结构中的成员通常只是尽心于传递上级所乐于听见的消息,使这些信息能够符合上级的主观想象,这些信息也就成为上级对其进行奖惩的依据”。[22]另一方面,信息的价值密度偏低,监察者缺乏有效手段进行甄别。信息少了,监察者无法全面掌握权力运行的基本情况;信息多了,则会降低信息的价值密度,信息质量的良莠不齐,也会增加监察者的信息甄别、评估成本,导致信息的可靠性、准确性下降。监察对象故意答非所问、提供的信息在结构上与监察者需求不对等,轻则增加监察者的信息挖掘成本,重则导致决策失误,因为“在政策执行的过程中,如果信息不对称或者缺乏对反馈信息的有效追踪和控制,就可能使大量的失真信息充斥在政策信息反馈信道内,阻滞真实反馈信息的顺利传递”。[23]

  第三,监察信息的滞后性。主要表现为监察者采集或监察对象提供的信息、线索已经过期,无法为执行绩效评估提供有效的帮助。一般而言,任何一个案件按照刑法的规定都是有追诉时效的,一旦犯罪行为已经超过法律规定的追诉时限,不再追究其法律责任。因此,当监察信息或线索超过了追诉期时,也就失去了督办的意义。之所以如此,不仅仅因为传统的信息报告制度和技术手段滞后,容易造成消息泄露;还因为技术手段落后,无法对监察者进行痕迹管理,一旦被俘获,监察者就有可能延迟相关信息的上报、审核,有时甚至故意销毁关键信息,导致监察失效。如“上级领导常常碍于情面或出于个人名誉等考虑,即使发现了下级机构和人员存在滥用职权的现象,往往也只是大事化小、小事化了”。[24]

  三、信息对称条件下的监察失效矫正

  克服信息不对称旨在实现委托-代理人之间的信息均衡分布,使“在某个系统内信息是所有人都了解”。[25]一般说来,委托人会设计一种选择性的激励机制,如通过达成一种社会契约满足参与约束条件和激励相容条件,使掌握信息较少的一方利用激励手段来缓解或消除由于另一方信息优势对自己造成的影响;代理人则会严格遵循契约并积极主动诚实地向委托人汇报所有细节、事项;委托人与代理人获得了同样规模、质量的信息,消除“信息鸿沟”,达成信息对称[①](见图2)。因此,矫正监察失效根本上就是要克服信息不对称,提升监察信息的数量、质量和时效。

 

  (一)制度层面:走向法治监察

  制度是一种游戏规则,是对组织关系、人际关系、社会行为的规范化、标准化、稳定化,具有预期性、持续性、权威性等特征,其所建构起来的契约型信任则能够显著降低管理成本,提高管理效能。因此,要充分释放监察制度的红利,进一步完善监察制度的设计、执行与考核。

  第一,改革监察体制。传统制度在赋予行政监察机关及其工作人员合法性的同时,也削弱了其权威性。自中国建立现代监察制度以来,监察部门就隶属于行政系统,监察权限是行政权力在政府管理领域的具体实践,不具有体制上的独立性,进而削弱了执法的权威性。因此,要改革传统的行政监察体制,赋予监察机构独立性,从宪法上赋予监察权的合法性、权威性,进而克服级别差带来的监察困境。此外,还要拓展监察体制的开放性,赋予社会力量更多的参与机会和空间。

  第二,强化制度执行。执行是制度的生命,没有落地的制度或政策,只能是一纸空文,因此,要加强监察制度的执行。实践表明,监察的黑箱化、形式化很大程度上根源于监察制度执行的弱化;而影响制度执行的因素有很多,既有制度、主体等内在因素,也有对象、工具、资源、环境等外部条件。因此,加强监察制度的执行,需要:一方面,优化内部监察资源的配置,并进一步提升监察的专业化能力;另一方面,加大监察政策宣传力度,培育良好的廉政氛围,提升监察对象、公民群体对监察的理性认知和良性评价,以降低监察实践的摩擦力,减少执法成本。

  第三,加强绩效评估。评估的目的在于促进政策的严格执行,是政策目标达成的重要驱动力。监察是对公权力运行的检查、监督,对象具有特殊性,从而指标的设计需要具体问题具体分析,以突显监察实践的隐蔽性和敏感性。监察现代化也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,要在现代化的语境下讨论监察绩效的衡量问题,尤其是指标权重的厘定。并且,受制度开放性的影响,绩效评估的方式、工具和渠道也要创新,充分发挥新兴技术的提升作用,提高监察的信息化水平。

  (二)技术层面:走向数字监察

  技术是沟通监察主体与监察信息的媒介,具有工具性、手段性和目的性,是克服监察信息不对称的重要路径。事实上,技术越先进,监察主体采集、挖掘、分析和运用信息的能力就越强,所得到的信息质量也就越好,监察效能也就越高;反之亦然。管理幅度理论告诉我们,人的时间、精力、注意力、能力都是有限的,生理上的边界抑制了管理能力的提升;技术创新及其应用则通过信息的方式弥补了管理供给与需求之间的生理差距,不仅拓宽了监察主体的监察范围,还保证了信息的质量和时效性。因此,伴随着大数据、云计算、物联网、人工智能等高阶信息化技术的嵌入与适用,监察的信息化水平将显著提升。通过制定统一的数据技术标准,优化、细化、固化权力运行流程和办理环节,合理、合法地分配各项职责,实现网上办公、网上审批、网上执法,权力运行全程电子化、处处留“痕迹”,让权力在“阳光”下运行,能够显著克服监察信息的不对称难题。

  第一,提升监察信息的采集水平,满足监察决策的规模要求。区别于传统的人工采集、现场确认方式,数字监察将基于互联网、物联网、移动APP等网络信息化技术的普遍渗入,建构起围绕监察对象的立体化、持续性的远程监察系统,实现对监察对象及其行为的全流程、不间断监控,并将所有监察数据都上传并存储在全国、区域或部门统一的监察大数据库。更重要的是,大数据技术能够同时采集结构化和非结构化数据,实现对监察对象信息的“一网打尽”。

  第二,提升监察信息的传递水平,满足监察决策的时效要求。一方面,监察大数据库的建立,打破了传统行政壁垒对监察信息开放共享的束缚,提高了信息使用的效率和频率;另一方面,大数据及其所带来的自媒体时代,数据的生产、传播和消费都是即时性的,能够消除空间带来的时间距离,提高决策信息的新鲜度。并且,监察大数据开放平台的打造,方便了不同监察主体、社会组织、公民个体对监察信息的查询、调阅和使用。

  第三,提升监察信息的分析水平,满足监察决策的价值要求。信息噪音是信息沟通面临的最大“敌人”,传统人工甄别信息取决于个人经验,信度和效度都有限;信息技术在监察数据挖掘和分析中的适用,则能够有效剔除个人主观意向、价值偏好对信息的“污染”;并且,从“因果关系”到“相关关系”的转变,能够发现更多被忽略的细节、更多信息碎片并进行自动整合,以降低监察主体分析、甄别信息的时间、管理成本。

  (三)组织层面:走向效能监察

  组织的本质是优化资源配置,通过调整不同要素间的关系、结构,实现“帕累托最优”。在监察资源供需矛盾客观存在的前提下,监察失效是一种必然结果,表现为主体、客体等资源配置的不经济、不合理,监察信息不足、缺损、失真等问题的普遍存在,存在“帕累托改进”的空间。而克服信息不对称,走向效能监察,就需要重塑组织结构和进程,提高监察的质量、效果、效率、效益。

  第一,整合监察资源。进一步深化监察体制机制改革,积极推行权力、责任清单制度,实施监察部门“大部制”改革,通过人事关系转隶、部门机构撤换、手段方式创新等途径,整合散落于各个部门、单位、机关、机构的监察职能,以降低监察成本。如通过设立监察委员会,撤销行政监察机关、预防腐败局、检察院反贪污贿赂局,相关职能整合至监察委员会,由本级人民代表大会选举产生,不再隶属于行政系统,形成“一府两院一委”的权力架构,保证了监察机关的独立性和权威性,实现了从“同体监督”到“异体监督”的转型。

  第二,再造监察进程。依托大数据、云计算、物联网、人工智能等新兴信息技术,实现对管理幅度与层级的超越,对不同环节、步骤重新赋权,突出信息采集、清洗、挖掘、比对在整个过程的重要作用,创新“价值”链条的作用逻辑和表现形式。编制监察权力清单制度,驱动权力结构、权力流动走向开放、透明,压缩监察主体与监察对象之间的层级和空间距离,走向扁平化。改革静态的、粗放的、选择性的监察体系,走向动态的、精细的、全面的智慧监察,实现对监察信息的全方位、系统化、不间断的采集与传输,走向精准监察,提高监察质量。

  第三,提升监察能力。除体制改革、制度创新、技术嵌入外,提升监察能力,要充分重视监察队伍的建设,尤其是提升监察主体的信息素养、大数据素养。一方面,管理者侧重信息化战略和思维的培养。作为监察体系的掌舵者,监察部门决策者和管理者的理念将直接决定监察体系及其实践的发展方向,决定监察领域的信息化水平是否匹配数字中国建设的基本要求。因此,要加强对管理者信息化战略、信息化思维的培养,真正做到“用数据来说话、用数据来管理、用数据来决策、用数据来创新”。[26]另一方面,一线执法人员则侧重信息化操作技能的培训。执法人员是管理者理念的践行者、决策的执行者和问题的解决者,作为直接接触监察对象、监察信息的“街头官僚”,他们更需要具备良好的信息处理技能,能够及时通过技术手段对监察信息进行甄别、分析和处理,为决策者提供有用的信息、为政策执行提供信息支撑等。

  四、结论与讨论

  作为一个信息函数,监察效能受到监察信息采集、传输和使用质量的影响。监察信息的规模越大、价值越高、时效越好,监察的能力也就越强、水平也就越高、效果也就越好。因此,矫正监察失效,就需要克服信息不对称。而为了克服单一制度创新、技术创新和组织创新的局限,走向信息对称将是制度、技术与组织共同作用的结果。尽管大数据技术有助于采集到尽量多的监察信息,但并不能穷尽,需要制度、组织的支持。技术创新解决了委托人或监察者主动采集信息的困难,制度创新通过选择性激励解决了代理人或监察对象主动供给信息的动力不足问题。组织建构则通过降低管理、协商成本提供了资源支撑,在监察者与监察对象之间,主动采集与主动供给的交叉合作,显然能够最大程度上解决信息不对称问题,以提升监察效能。

  作为对传统行政监察体制的承继与超越,2016年启动的新一轮国家监察体制改革是一次全新的政治制度改革,通过改善信息数量、信息质量和信息时效性,旨在降低信息不对称程度、驱动监察信息的均衡分布。在制度层面,废除了《中华人民共和国行政监察法》,颁布了《中华人民共和国监察法》,梳理了监察委员会与党委、行政、立法和司法机关之间的边界,厘清了监察范围、程序、权限、手段,承认并赋予了监察委员会相较于以往更大的职权,尤其是“处置”权的设立,增大了监察对象主动供给信息的压力和动力,信息的可靠性、针对性、准确性、时效性都有提升。在技术层面,不仅鼓励大数据、云计算、AI等新兴技术在监察实践中的适用,如“数据铁笼”实现了对公权力运行行为的过程监督、动态记录,能够如实反映监察对象的一举一动;还规范了监察的程序和信息搜集的技术路径,如提出调查人员可以采取“询问、讯问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等措施”搜集信息,监察机关进行搜查时,“公安机关应当依法予以协助”等,尤其通过“留置”途径解决了传统监察机构的“隐形”问题。这样一种创新,便捷了监察者主动采集信息,尤其能够在不惊动监察对象的前提下隐蔽地搜集相关信息,监察信息的规模和可靠性都有大幅度提高,有效性也有一定程度的提升。在组织层面,则设立独立的监察委员会,变“一府两院”为“一府一委两院”,强调监察机关的独立性与权威性;整合反腐败资源力量,完成相关机构、职能、人员转隶,组建一支全新的监察队伍等,赋予了监察委员会的独立性、权威性和专业性,提高了监察机构的威慑力,进而提升了监察者采集、分析信息的能力。

  需要进一步明确的是,大数据驱动的人工智能时代的来临,在对国家监察提出新挑战的同时,也创造了新的机遇。大数据、物联网、人工智能等新兴技术在国家监察实践中的深度嵌入,不仅客观上提升了监察信息的数量、质量和时效性,更要求监察者、监察对象“养成”数据思维、数据意识并做到循数决策,走向精准监察、动态监察、循数监察、智慧监察。因此,作为国家治理体系和治理能力现代化建设的具体实践和重要组成,国家监察改革是监察现代化的阶段实现,那么,如何充分发挥“互联网+监察”效用?如何打造“数据铁笼”真正建构起“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐败体系?如何最终走向“智慧监察”?应该引领新时代国家监察体制改革的进一步深化。

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  [21] 许超,杨晓芳.煤矿安全监管中的信息不对称及制度设计[J].暨南学报(哲学社会科学版),2012(7).

  [22] 王国红.地方政府的政策规避与政策创新辨析[J].政治学研究,2007(2).

  [23] 郑石桥.政府审计对公共权力的制约与监督:基于信息经济学的理论框架[J].审计与经济研究,2014(1).

  [24] 丁煌,定明捷.基于信息不对称的政策执行分析[J].北京行政学院学报,2008(6).

  [25] 丹尼尔·加贝尔.中共执政“合法性”的来源[J].世界社会主义研究,2017(2).

  [26] 龚强等.激励、信息与食品安全规制[J].经济研究,2013(3).

  注释:

  [①]已有研究认为,“如果代理人不存在信息优势,就要求委托人知道代理人知道的全部信息,那么,委托人对所有的事宜都投入了几乎与代理人一样的精力,委托人将一些事宜托付给代理人就失去了意义。”因此,本文所称的信息对称是有限对称,强调部分关键内容如资源配置、目标达成的信息是相通的。详见:宋少燕.公共政策执行中的信息不对称问题研究[J].人民论坛,2016(14).

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姓名:刘建义 工作单位:

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